Dr Marian Apostoł: Spór o typologię prawa między UE a Rządem RP [ANALIZA]

Zastępca Naczelnego

dr Marian Apostoł/NGO

Sędziowie Trybunału Konstytucyjnego kilka razy odkładali posiedzenie nad orzeczeniem dotyczącym zapytania premiera Mateusza Morawieckiego o zbadaniu oceny czy istnieje relacja wyższości prawa unijnego nad Konstytucją RP. Inaczej, był to wniosek o zbadanie zgodności prawa pierwotnego Unii Europejskiej – UE czyli (Traktatu o Unii Europejskiej – TUE i Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej – TSUE, oraz Karty Praw Podstawowych (proklamowanej wcześniej, w grudniu 2000 r. przez instytucje UE i państwa członkowskie) z Konstytucją RP. Decyzja zapadła, ale problem pozostał dalej nierozwiązany. Ba, skomplikował się bardziej. Trybunał wypowiedział się w pełnym składzie w tej sprawie w dniu 7 października br. To orzeczenie to wielka odpowiedzialność sędziów TK w sprawie zweryfikowania pewnego ładu prawnego, jaki nas powinien obowiązywać w relacjach w UE i w relacjach z instytucjami Unii Europejskiej. Ten stan prawny obowiązuje nas jednak od czasu wejścia Polski do UE w 2004 r. Zostaliśmy członkiem UE, która jest następcą prawnym wcześniejszej Wspólnoty Europejskiej. Przyjęliśmy też pewien porządek prawny, który od dziesięcioleci obowiązuje w UE. Ten porządek prawny, od czasu wejścia w życie Traktatów z Lizbony, czyli od 1 grudnia 2009 r. został tylko nieco zmodyfikowany.

W jakiej logice prawnej wypowiedzieli się sędziowie TK ? Strona rządowa oczekiwała, że ogłoszą prymat Konstytucji nad prawem unijnym, Komisja Europejska spodziewała się, że jednak uznają wyższość prawa UE nad prawem krajowym. Zadaniem Sędziów TK było obiektywne znalezienie prawdy prawnej. Gdzie ona leży? Wiemy, że UE posiada osobowość prawną, art. 47 TUE, czyli jest podmiotem prawa międzynarodowego. Posiada też swój własny system prawny, który ma pośredni lub bezpośredni wpływ na prawo wszystkich państw członkowskich. Akty prawa UE stają się częścią systemu prawnego tych państw.

Hierarchia źródeł prawa


W hierarchii źródeł prawa UE najważniejsze są akty klasyczne, czyli traktaty: TUE, TFUE, Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (Euratom), Karta Praw Podstawowych i Umowy międzynarodowe podporządkowane traktatom. Te źródła prawa nazywane są prawem pierwotnym Unii. Niżej stoi prawo pochodne, czyli wtórne, które wywodzi się bezpośrednio z traktatów. TFUE wymienia te akty w art. 288. Są to: rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Tylko trzy pierwsze są wiążące, każda na swój określony sposób. Instytucje przyjmują te akty, aby wypełnić kompetencje Unii. Inicjatorem projektów prawnych jest ogólnie Komisja, zaś legislatorem Parlament Europejski wraz z Radą Unii (ministrowie). W Unii funkcjonują również tzw. akty nietypowe, które tworzą wewnętrzne prawo Unii. Są to regulaminy, wspólne deklaracje, komunikaty, rezolucje czy porozumienia międzyinstytucjonalne. Ja je nazywam aktami pomocniczymi, gdyż na różnych poziomach procesów prawnych mają nieraz duże znaczenie i mogą mieć wpływ na adresatów.

Jeśli chodzi o źródła prawa RP, to nasza konstytucja mówi: Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, art. 87.1. Członkowie obecnego rządu podkreślają szczególne znaczenie dla art. 8. 1. Konstytucji, który stwierdza, że: Konstytucja jest najwyższym prawem RP. Ale ten sam art. 8. 2 mówi, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. No właśnie, są artykuły, które mówią, że Konstytucja może stanowić inaczej, tj. art. 90 i 91.


Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach, art. 90. 1. Dalej art. 91. 3. stanowi: Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, to prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Od maja 2004 jesteśmy częścią UE, czyli częścią rodziny państw Europy Zachodniej, o co bardzo zabiegaliśmy. Wiążą nas traktaty, czyli rodzaj szczególnego prawa międzynarodowego. Zatem wracając do Konstytucji czytamy w art. 9, iż Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego, czyli Pacta sunt servanda – umów trzeba dotrzymywać.


Teraz trzeba postawić pytanie, czy nasz traktat akcesyjny do UE był umową międzynarodową? Według mnie nie ma wątpliwości, to była umowa międzynarodowa między państwami, które już były członkami UE a nowymi, w tym i z Polską. Oczywiście stosuje się do niej Konwencję wiedeńską o Prawie Traktatów z 23 maja 1969 r. Konwencja mówi w art. 26: ‘’Każdy będący w mocy traktat wiąże jego strony i powinien być przez nie wykonywany w dobrej wierze’’. Natomiast co do relacji między prawem wewnętrznym państw a przestrzeganiem traktatów, art. 27 Konwencji wyjaśnia: „Strona nie może powoływać się na postanowienia swojego prawa wewnętrznego dla usprawiedliwienia niewykonywania przez nią traktatu’’. W tej Konwencji zawarte są podstawowe zasady i reguły prawa międzynarodowego. Podobne zasady prawa międzynarodowego serwuje nam Karta Narodów Zjednoczonych, których jesteśmy członkiem – założycielem.
Karta np. w celu utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa nakłada na wszystkie państwa członkowskie różne zobowiązania „włączając w to prawo przemarszu’’ wojsk, art. 43. 1. Takie zobowiązanie jest z pewnością częściową, dobrowolną rezygnacją z pełnej suwerenności danego państwa, ale na rzecz całej wspólnoty. Ponieważ jesteśmy częścią Wspólnoty europejskiej, czyli teraz UE, mamy w niej swoje miejsce prawa, ale też i obowiązki. Wiedzieliśmy gdzie wstępujemy. Wiążąc się ze wspólnotą państw UE wiedzieliśmy, że będziemy musieli, jak każde inne wolne państwo tej wspólnoty zrezygnować z części swojej suwerenności na rzecz dobra wspólnego, co jest ogólnie zaznaczone w naszej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. Czyli było to w czasie kiedy nasz wniosek o akcesję do UE był już od kilku lat złożony w instytucjach UE.


Teraz trzeba się zastanowić nad definicją suwerenności. To jest odrębny temat, gdyż musimy mówić o suwerenności narodu oraz o suwerenności państwa. Suwerenność jest cechą szczególną danego państwa i mieszkającego na jego terytorium narodu lub narodów. Suwerenne państwo może w sposób wolny i dobrowolny łączyć się w sposób zintegrowany z innymi wolnymi i suwerennymi państwami. Taka integracja była polską racją stanu i wynikała z naszego położenia geograficznego i doświadczenia historycznego. Członkostwo w UE nie uszczupliło naszej suwerenności, ale nawet wzmocniło nasz potencjał gospodarczy. Suwerenność państwa oznacza niezależność państwa od władzy innego państwa oraz niezależność od jakiegokolwiek podmiotu międzynarodowego. Dobrowolne związanie się państwa poprzez akt prawa międzynarodowego, powszechnie nie uznaje się za przejaw ograniczenia suwerenności (Prawo międzynarodowe publiczne, W. Czapliński, A. Wyrozumska).
Liczne głosy wielu środowisk mówiące o zagrożeniu tożsamości politycznej, kulturowej czy obyczajowej w obecnej sytuacji są podstawą do podważania naszego miejsca w UE.


Unia Europejska nie jest już wspólnotą z czasów Roberta Schumana, to jasne, wszystko się zmienia i UE poszła ogólnie w kierunku liberalno – lewicowym ale my musimy funkcjonować w sytuacji rzeczywistej i korzystać rozsądnie z dostępnych funduszy, żeby się móc dalej rozwijać i wzmacniać potencjał państwa. Nie wolno się obrażać i samotnie prowadzić konfrontacji z instytucjami, ale też z innymi państwami UE, mamy inne możliwość działania. Pozwala na to Traktat o Unii Europejskiej, art.48. 2.

O traktatach …


Rząd każdego państwa członkowskiego, Parlament Europejski, Komisja mogą przedkładać Radzie zmiany traktatów. Propozycje te mogą mieć na celu, między innymi, rozszerzenie lub ograniczenie kompetencji przyznanych Unii w Traktatach. Rada Unii analizuje propozycje i przesyła je do Sekretariatu Rady Europejskiej oraz do parlamentów narodowych. Dalszą procedurę działania opisuje cały artykuł 48. Nasz rząd nie musi narzekać, ale może zainicjować wprowadzanie zmian i poprawek do traktatów według swojej wizji. Do tego potrzebna jest oczywiście wola polityczna, odpowiednia wiedza o funkcjonowaniu instytucji, mądrość i rozsadek oraz budowanie ważnych sojuszy z innymi państwami. Reforma Unii i jej Instytucji to wielkie zadanie, zadanie na przyszłość. Zatem życzę naszemu rządowi lub rządom przyszłym o zainicjowanie takiej ścieżki. Teraz w czasie ogólnego kryzysu, państwa członkowskie powinny usiąść do stołu i sprecyzować kompetencje państw oraz Unii i ustalić klarowne zasady prawne i hierarchię prawa.


W projekcie Konstytucji Europejskiej z 2003 r. która została odrzucona, był zapis w art.10, który wyraźnie stwierdzał, że Konstytucja UE oraz prawo przyjęte przez Instytucje UE w wyznaczonych kompetencjach, które zostały im przyznane mają pierwszeństwo nad prawem państw członkowskich. W aktualnej sytuacji prawnej taka zasada należy do prawa zwyczajowego i jest ogólnie w UE przyjmowana. Taki był dogmat od początku istnienia wspólnot, wynikało to z traktatów, choć nie było jasno określone. Wola polityczna państw respektowała tę zasadę. Pierwszeństwo prawa wspólnotowego wyraźnie zostało zaznaczone w orzecznictwie TS w 1964 roku w wyroku w sprawie Costa. Trybunał uznał, że natura wspólnotowego porządku prawnego jest specyficzna i wymaga jednolitego stosowania we wszystkich państwach członkowskich. Trybunał tak też rozumuje dzisiaj. Jednak UE nie jest jeszcze federacją ani jednym organizmem państwowym w takim stopniu, żeby zawsze decydowało prawo UE. W art. 1 TUE, czytamy: „Wysokie umawiające się strony, ustanawiają między sobą Unię Europejską, której Państwa członkowskie przyznają kompetencje do osiągnięcia ich wspólnych celów’’. Oznacza to, że państwa członkowskie są ciągle jeszcze podmiotem i współtwórcą UE. To one kreują kształt i cele UE. Zatem trzeba wspólnie o tym rozmawiać.

Odrębne systemy źródeł prawa

Wracając do esencji naszego dialogu, rozważając o wyższości prawa UE nad Konstytucją RP lub odwrotnie, trzeba się zgodzić, że to dwa odrębne systemy źródeł prawa, jeden narodowy, drugi międzynarodowy, ale które na siebie nachodzą i powinny współdziałać. Prawo UE oddziaływuje na polski system prawa, gdyż jesteśmy częścią UE i równocześnie musimy pilnować zgodności naszej konstytucji z prawem UE.
Trzeba też wiedzieć, że cechą wspólnot międzynarodowych, w tym przypadku UE, jest stała integracja oraz podejmowanie wielu decyzji, ponad głowami rządów, choć przedstawiciele tych rządów w tych decyzjach, na wszystkich szczeblach biorą udział. Także art.1 TUE zaznacza, że właśnie Traktat wyznacza „nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy, w którym decyzje podejmowane są z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości i jak najbliżej obywateli’’. UE podejmuje takie decyzje poprzez swoje w tym celu powołane instytucje.

Przez pryzmat finansów …


Już pierwsza wspólnota europejska: Europejska Wspólnota Węgla i Stali (EWWiS) powołana Traktatem paryskim z kwietnia 1951 roku była wyposażona w tzw. Haute Autorite fr. (Wysoką Władzę, przemianowaną później na Komisję), która miała charakter ponadnarodowy i była niezależna od rządów państw członkowskich. Jej decyzje miały charakter obowiązujący dla państw członkowskich (wtedy tylko dla 6 państw). Decyzje były podejmowane w sposób kolegialny. Oczywiście rządy państw członkowskich miały prawo odwoływać się do Trybunału Sprawiedliwości. Od tego czasu instytucje wspólnotowe, ale i państwa zasadniczo ewoluowały. Intencje jednak zostały podobne, na których funkcjonują aktualne instytucje. Od tamtego czasu Wspólnoty europejskie a później Unia Europejska podejmowały setki różnych decyzji prawnych, które to stanowią system prawa UE, tzw. Acquis communautaire, czyli inaczej wspólny dorobek prawny Wspólnot europejskich i UE. W skład tego dorobku prawnego wchodzi prawo pierwotne, czyli wszystkie traktaty wraz ze wszystkimi poprawkami i uzupełnieniami, następnie prawo wtórne, czyli decyzje podejmowane przez instytucje, tj. rozporządzenia, dyrektywy i decyzje; umowy międzynarodowe z państwami trzecimi; umowy pomiędzy państwami członkowskimi, ale też ogólne zasady prawa i prawo zwyczajowe przywoływane w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE. Najważniejsze jest to, że ten dorobek prawny obowiązuje wszystkie państwa członkowskie, zaś każdy nowy członek Unii musi je przyjąć w całości. Polska, wchodząc do UE zobowiązała się przyjąć ten dorobek prawny. Wiele z tych decyzji jest namacalnych w naszym życiu społeczno-gospodarczym. Jest to skorzystanie ze środków finansowych w celu odbudowy gospodarki i ochrony swoich obywateli, swobodny przepływ towarów, osób, świadczenie usług, czy choćby tańsze połączenia międzynarodowe poprzez telefony komórkowe tzw. roaming, do którego przyjęcia przyczynili się również nasi posłowie w Parlamencie Europejskim w 2009 r.

Tymczasem czekamy na wypłatę zaliczki ok. 4,7 mld euro wynikającą z przedstawionego Komisji polskiego Krajowego Planu Odbudowy. Negocjacje między Komisją a stroną polską wciąż trwają, mamy nadzieję, że skończą się kompromisem i pieniądze w końcu wpłyną do Polski. Zadecyduje wola obydwóch stron. Komisja musi mieć mocne podstawy, aby móc zablokować fundusze dla Polski. W żaden sposób nie może to być kara dla obywateli państwa, na które została nałożona taka blokada, bo obywatele nie mogą być obarczeni winą za ewentualne błędy lub postawę swojego rządu. Społeczeństwo polskie jest bardzo podzielone obserwując spór warszawsko-brukselski. Wiele osób uważa, że naciski, a nawet szantaż finansowy UE mogą mieć działanie odwrotne od zamierzonych. Zatem Instytucje UE, Państwa członkowskie i rząd polski powinni wykazać dobrą wolę i znaleźć sensowny kompromis. Samorządy czekają na wsparcie finansowe UE. Rozsądny dialog jest konieczny, w nim jest rozwiązanie konfliktu.


Przypomnę, że podstawą prawną do realizacji finansowania polskiego Krajowego Planu Odbudowy z budżetu UE nie jest nasza Konstytucja, z całym szacunkiem dla naszej Ustawy najwyższej, ale jest to akt prawny UE: Rozporządzenie o Instrumencie Odbudowy i Odporności z lutego 2021 r. Rozporządzenie jest aktem prawa wtórnego UE i „wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich’’, art. 288 TFUE. Rozporządzenie to zostało przyjęte na podstawie Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej a szczególnie jego art. 174 i 175. Wszystkie kraje stosują się do tego rozporządzenia i do warunków w nim zawartych to i nasz rząd powinien, tym bardziej że się na to zgodził.

Co zatem powiedzieli sędziowie TK?


Sędziowie Trybunału Konstytucyjnego mieli przed sobą dużą dawkę analiz prawnych aktów UE, ale też zapisów naszej konstytucji. System prawny UE jest bardzo bogaty i może budzić różne interpretacje, ale w procesie decyzyjnym, w sposób ogólny, uczestniczą wszystkie państwa członkowskie, Instytucje UE, posłowie do Parlamentu Europejskiego, nasz parlament, urzędnicy ministerialni i rządowi, mam na myśli, chociażby COREPER (Komitet Stałych Przedstawicieli), który wspiera ministrów, etc. Ostateczne, wiążące akty prawne przyjmuje tylko Rada Unii i Parlament, prawo to ma wpływ na kraje członkowskie. Jeśli to jest rozporządzenie, to działa bezpośrednio i wiąże w całości, jeśli dyrektywa to chociaż wiąże każde państwo członkowskie, do którego jest skierowana to każdy kraj ma możliwość i swobodę takiej jej implementacji, która jest właściwa dla jego porządku prawnego. W tym przypadku każdy kraj może dowolnie, aby skutecznie stosować swoją tradycję prawną. Jeśli chodzi o decyzje to ona wiąże w całości, ale jest stosowana tylko do określonych adresatów.


To jest porządek prawny wypracowany w UE od dziesięcioleci. Jeśli jeden z wysoko postawionych posłów polskich, członek partii rządzącej, mówi publicznie, że stosowanie prawa UE jest „propozycją niewoli prawnej’’ to wydaje mi się, że on nie wie, o czym mówi i w jakiej rzeczywistości się znajduje. Chyba że to jest prowokacja, ale w każdym przypadku to jest smutne. Poseł RP powinien wiedzieć, że może sam osobiście mieć wpływ na decyzje UE poprzez art. 12 TUE. Parlamenty narodowe mogą i powinny aktywnie przyczyniać się do prawidłowego funkcjonowania Unii. Otrzymują od Instytucji UE informacje oraz projekty aktów ustawodawczych Unii.


Co zatem powiedzieli sędziowie TK? Wydali orzeczenie zgodne z oczekiwaniami rządu. Jaką logiką prawną się kierowali?


Ja bym zrobił tak, że po przeczytaniu Preambuły do traktatów rozpocząłbym od analizy artykułu 1 TUE. Państwa europejskie ustanawiają między sobą Unię Europejską, która zastępuje wcześniejszą Wspólnotę Europejską i jest jej następcą prawnym, czyli podtrzymuje jej wcześniejszy dorobek prawny, który to umawiające się państwa zamierzają przestrzegać. Zaś podstawę prawną Unii mają stanowić traktaty. Dwa traktaty: Traktat o Unii Europejskiej oraz Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Oznacza to, że dla wszystkich państw członkowskich Traktaty będą wykładnią prawa i mogą być w niektórych przypadkach ponad ich krajowe konstytucje. Aby Unia mogła dobrze funkcjonować to państwa członkowskie przyznają jej kompetencje do osiągnięcia wspólnych celów. Art. 5 TUE zaznacza, że granice kompetencji Unii wyznacza zasada przyznania. Czyli takie zadania, jakie państwa członkowskie przyznały Unii do niej należą, zaś kompetencje nieprzyznane Unii należą do państw członkowskich, art. 4. TUE.


Sprawę kompetencji Unii rozwijają szczegółowo artykuły od 2 do 6 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zatem art. 2 TFUE: Jeżeli Traktaty przyznają Unii wyłączną kompetencję w określonej dziedzinie, to jedynie Unia może stanowić prawo oraz przyjmować akty prawnie wiążące, natomiast państwa członkowskie mogą to czynić wyłącznie z upoważnienia Unii lub w celu wykonania aktów Unii. To jest jasne, że w takich przypadkach prawo Unii jest nadrzędne nad prawem krajowym. Art. 3 TFUE wyznacza wyłączne kompetencje Unii, jest ich kilka, w tym: unia celna, ustawianie reguł konkurencji do funkcjonowania rynku wewnętrznego, wspólna polityka handlowa, zawieranie umów międzynarodowych etc. Trzeba jednak wiedzieć, że Unia ma również tzw. kompetencje dzielone z państwami członkowskimi, które to określa art. 4 TFUE: rynek wewnętrzny, polityka społeczna, rolnictwo i rybołówstwo, środowisko, transport, ochrona konsumentów, energia, przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości etc. W tych dziedzinach Unia i państwa członkowskie blisko ze sobą współpracują. Tymczasem Komisja Europejska na polu tej współpracy regularnie poszerza swoje kompetencje i to może być polem konfliktu.
Unia Europejska ma jeszcze kompetencje do prowadzenia działań i badań mających na celu wspieranie, koordynowanie lub uzupełnianie zadań należących do państw członkowskich, ale nie zastępuje jednak ich kompetencji. Do takich dziedzin należą: ochrona zdrowia, przemysł, kultura, turystyka, edukacja, młodzież, sport, ochrona ludności i współpraca administracyjna, art. 6 TFUE. W tym przypadku akty prawne Unii przyjęte na podstawie postanowień traktatów i odnoszących się do tych dziedzin nie muszą prowadzić do harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkowskich, art. 2. 5 TFUE.


Sędziowie TK w analizie prawnej aktów Unii, teraz i później, będą zawsze napotykać na wiele niespodzianek prawnych, które mogą wynikać z bezpośrednich lub dzielonych kompetencji UE. Na przykład, jeśli chodzi o prawidłowe funkcjonowanie rynku wewnętrznego Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, art. 294 TFUE, mogą przyjmować środki prawne w celu zapewnienia: wzajemnego uznawania i wykonywania przez państwa członkowskie orzeczeń sądowych i pozasądowych, skutecznego dostępu do wymiaru sprawiedliwości, wspierania szkolenia sędziów i innych pracowników wymiaru sprawiedliwości etc. art. 81 i 82 TFUE. W związku z ogólną analizą stosowania obu traktatów wspomnieć na koniec należy o „wspólnych wartościach’’ na które Unia nieustannie się powołuje, są to zwłaszcza art. 2 i 3 TUE oraz Karta Praw Podstawowych. Szczególnie pojemne jest odniesienie do „państwa prawnego’’ w art. 2 TUE. Parlament Europejski jest niezwykle czuły na te zagadnienia.
Dla sędziów TK, na przyszłość, wielce pomocnym powinna być analiza orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości, do którego w przypadkach spornych instytucje się odwołują. Trybunał Sprawiedliwości zapewnia poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu Traktatów oraz orzeka zgodnie z Traktatami, art. 19 TUE. To on jest właściwy do kontrolowania legalności aktów ustawodawczych, art. 263 TFUE i orzeka o wykładni Traktatów, art. 267 TFUE. Jeżeli Komisja Europejska uzna, że jakieś państwo członkowskie uchybiło jakiemuś zobowiązaniu, które na nim ciąży i wynika z mocy Traktatów i państwo to nie zastosuje się do wskazań Komisji to ta ma prawo skierować sprawę do Trybunału Sprawiedliwości UE na podstawie art. 258 TFUE. Trybunał bada sprawę i wydaje wyrok.

To właśnie na podstawie tego artykułu Komisja rozpoczęła procedowanie przeciwko Polsce. Jest to Sprawa C- 204/21 R dotycząca Izby Dyscyplinarnej SN. Komisja wnioskowała, aby TSUE na podstawie art. 279 TFUE, nałożył na Polskę niezbędne środki finansowe. Wniosek Komisji został poparty przez pięć państw UE. Jeżeli Trybunał stwierdza, że dane państwo członkowskie nie zastosowało się do jego wyroku to może na nie nałożyć ryczałt lub okresową karę pieniężną, jaką uzna za odpowiednią do okoliczności, art. 260. 2. TFUE. Zobowiązanie do zapłaty staje się skuteczne w terminie określonym w wyroku Trybunału, art. 260. 3 TFUE. Niestety kara TSUE nałożona na Polskę ws. Izby Dyscyplinarnej SN i zobowiązanie do zapłaty stały się skuteczne. Polska zostanie też obciążona kosztami postępowania. Rząd nie ma czasu na analizę decyzji tylko na natychmiastową reakcję i dialog z Komisją. Sędziowie TK oraz rząd polski powinni wiedzieć, czy zostały naruszone zasady funkcjonowania prawa w Polsce, czy też nie? Jeśli nie, to trzeba to skutecznie udowodnić, jeśli zaś tak, to z tego potrzasku trzeba wyjść jak najszybciej i z twarzą, jeśli to możliwe. Niektórzy prawnicy polscy ogłosili, że wyrok TSUE jest nieważny, gdyż nie był podjęty w składzie Wielkiej Izby (15 sędziów w tym prezes i wiceprezes oraz trzej prezesi izb). Nie musiał być badany przez Wielką Izbę. W rzeczywistości Polska w przedmiocie Wniosku w swojej Argumentacji prosiła, ze względu na precedensowy charakter postanowienia z dn. 14 lipca 2021 r. o to, aby był on rozpatrywany przez Trybunał w składzie Wielkiej Izby. Polska miała prawo żądać, aby Trybunał obradował w składzie Wielkiej Izby, gdyż była stroną w postępowaniu. Argumentacją strony polskiej było to, że zostały podniesione zastrzeżenia co do istnienia kompetencji Unii. W Ocenie Trybunału uznano, że nie ma potrzeby przekazywania Wniosku Komisji do rozpatrzenia przez Wielką Izbę. W zastosowaniu przepisów wewnętrznych TS wiceprezesowi Trybunału przysługuje właściwość do orzekania w sprawie. Oczywiście mógł on skierować wniosek o powołanie szerszego składu orzekającego, ale ustalono, że nie ma takiej potrzeby. Rzecz jasna Wniosek był badany szczegółowo przez zespół profesjonalnych doradców i prawników Trybunału. Orzeczenie podpisał w dniu 27 października 2021 r. wiceprezes TSUE pan L. Bay Larsen.

Salomonowe rozwiązania …

Sędziowie TK powinni analizować na przyszłość i podejmować prawne, salomonowe rozwiązania z zadawanych przez rząd pytań. Stałe uznanie wyższości Konstytucji RP nad prawem UE w niektórych przypadkach podważa ogólne zasady prawne UE, w których jest również prawo zwyczajowe i które to zasady zobowiązaliśmy się przyjąć. W wielu przypadkach to prawo UE, tam, gdzie Unia ma wyłączne kompetencje i tam, gdzie się zgodziliśmy jest ponad naszym prawem krajowym, gdyż to są decyzje całej wspólnoty państw członkowskich. Od tych decyzji mamy traktatowe odwołanie. Prawo Unii nie dominuje przecież całkowicie i w we wszystkich krajach skutecznie działają konstytucje. Szanujemy i cenimy sobie naszą konstytucję narodową, bo to jest nasze dobro prawne, ale musimy posługiwać się nią roztropnie i w zgodzie z innymi aktami międzynarodowymi, które zobowiązaliśmy się przestrzegać. W wielu przypadkach akty prawa UE są niższej rangi niż konstytucja krajowa i nie wchodzą bezpośrednio w nasz system prawny. Są to jednak dwa niezależne źródła prawa i zupełnie inaczej kompetencyjnie się rozkładają i na siebie nakładają. Jednakże zasada ewentualnego pierwszeństwa stosowania prawa Unii nad prawem krajowym, tam, gdzie to jest zasadne nie może być przeszkodą w dobrych relacjach RP z instytucjami UE oraz z innymi państwami UE. Nie tracimy przy tym naszej tożsamości.

Taki spór już kiedyś się odbył, choć od tego czasu minęło wiele lat to warto sprawdzić Wyrok Trybunału Konstytucyjnego K 18 / 04 z dn. 11 maja 2005 r. Wnioskodawcą były trzy grupy posłów RP występujące o zbadanie zgodności Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej z art. 8.1 i art. 90.1 Konstytucji RP. Posłowie zakwestionowali przepisy Traktatu i uzasadnili swój wniosek wieloma argumentami. Dla nich „uznanie pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec Konstytucji, stanowiło naruszenie jej art. 8.1.’’. Podważyli też związanie się Rzeczypospolitej z orzeczeniami Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, czyli zakwestionowali dorobek prawny wspólnot. W rzeczywistości wnioskodawcy podkreślali również sprzeczność wielu artykułów Konstytucji z literą traktatów. Natomiast Prezydent RP w piśmie do Trybunału Konstytucyjnego z dn. 30 marca 2005 uznał, że Traktat akcesyjny RP jest zgodny z przedstawionymi przez posłów artykułami naszej Konstytucji. Traktat został przyjęty. Łatwo jest zaprzeczać, podważać i lekceważyć prace innych, już trudniej jest budować coś trwałego i sensownego a najtrudniej jest tworzyć porozumienia i pracować razem dla wspólnych celów. Do tego właśnie zostały powołane wspólnoty europejskie oraz Unia Europejska, której powinniśmy być aktywnym i znaczącym członkiem. To jest w interesie naszego państwa. Być może dzięki temu, że ta Unia funkcjonuje, to trwa jeszcze długi okres pokoju w Europie. Unia nie jest i nigdy nie będzie żadnym ideałem politycznym czy gospodarczym, ale mamy nieustanne prawo i obowiązek ją poprawiać i zmieniać na lepsze i wzmacniać w niej swoje miejsce. Ważnym przyczynkiem do tego jest budowanie sensownych i trwałych sojuszy.


Takie zadanie jest możliwe jedynie poprzez wspólny dialog. Konflikty prowadzą do dużych problemów i nikomu nie służą. Potrzebna jest dobra wola stron. Ja myślę, że przewodnicząca Komisji Europejskiej pani Ursula von der Leyen będzie proponować kompromis z Polską i kolegium Komisji zatwierdzi nasz Krajowy Plan Odbudowy. Ufam też, że nasz rząd przyjmie rozsądne warunki ugody i to zatwierdzenie KPO przez Komisję będzie realne. Tylko z tym porozumieniem trzeba się spieszyć, gdyż czas ucieka a procedury w Instytucjach jeszcze nie są skończone. Czas działa na naszą niekorzyść. Do negocjacji powinny zasiąść rozsądne głowy z ramienia Komisji i ze strony rządu polskiego, gdyż nawzajem siebie potrzebujemy. Polska jest potrzebna Europie, zwłaszcza teraz w dobie wielu kryzysów, z których graniczny z Białorusią jest dramatyczny i bardzo niebezpieczny. Komisja powinna być tego mocno świadoma, ale też inne instytucje i wszystkie państwa UE.


Ten konflikt prawny i ideologiczny na linii Warszawa-Bruksela może stać się pewnym precedensem, który sprawi, że później kolejne państwa członkowskie lub inne podmioty w UE będą mogły negować decyzje Instytucji oraz orzeczenia TSUE. To wtedy może być uderzeniem w podstawy prawne UE i może podważać jej cele i wspólne zadania. Niestety ten precedens może mieć dla nas negatywne konsekwencje: w sprawach gospodarczych – dla potencjalnych inwestorów to może być pewną blokadą; dla wielu postępowań cywilnych w prawie międzynarodowym; w umowach handlowych, które UE negocjowała etc. Przypomnę, że w art. 216. 2 TFUE, „Umowy zawarte przez UE wiążą Instytucje Unii i państwa członkowskie’’. Jeśli podważamy ten wspólnie ustanowiony porządek prawny to możemy mieć problemy np. z gwarancjami handlowymi czy innymi sprawami wynikającymi z tych umów. Namacalną konsekwencją tego niepotrzebnego sporu są duże opóźnienia w wypłacie zaliczki i być może uszczuplenie pozostałych zaliczek wynikających z nałożonych na nas kar finansowych.


Do tej pory to dialog i poszukiwanie kompromisów było główną zasadą funkcjonowania UE. Dlaczego tak dalej nie może zostać?

dr Marian Apostoł*

* Urodzony w 1952 r. Studia ukończył na UJ. na kierunku historia i religioznawstwo. Później na Politechnice Krakowskiej – zarządzanie. Tytuł doktora uzyskał na Uniwersytecie Nauk Humanistycznych w Strasburgu, następnie studia prawnicze w Brukseli. Pracował jako nauczyciel akademicki, adiunkt w Małopolskiej Szkole Wyższej. W 1997 roku był z rekomendacji AWS wojewodą krakowskim. W latach 1998 – 2002 pełnił funkcję radnego miasta Krakowa i przewodniczący komisji promocji miasta. Dyplomata, doradca polityczny. Obecnie zbliżony do Zjednoczenia Chrześcijańskich Rodzin dra Bogusława Rogalskiego.

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany.