Niezależna Gazeta Obywatelska

Z powodu pośpiechu przy wprowadzaniu podatku bankowego dochody z podatku na 2016 r. zostały zawyżone, ale już w następnym roku, po stosownych analizach, oszacowano je dość trafnie. Urzędy skarbowe i Minister Finansów skutecznie wykonywali zadania związane z poborem podatku bankowego. Zabrakło jednak wprowadzenia elementów nadzoru, które zapewniłyby jednolity sposób zarządzania podatkiem w urzędach skarbowych.NIK nie stwierdziła, by banki krajowe wykorzystywały krótkoterminowy zakup skarbowych papierów wartościowych do optymalizacji podatkowej. Wbrew obawom instytucji finansowych, wprowadzenie nowego podatku nie wpłynęło negatywnie na ich stabilność finansową.

Podatek bankowy obowiązuje w większości europejskich państw – wprowadziło go 21 z 28 państw UE. Konstrukcja podatku od sektora finansowego w poszczególnych państwach UE jest dostosowana do specyfiki lokalnego rynku finansowego. Opodatkowanie aktywów, analogicznie jak w Polsce, wprowadzono w 5 innych państwach: Finlandii, Francji, Grecji, Słowenii i na Węgrzech, jednakże w tych państwach przyjęto odmienną stawkę podatku oraz inny sposób ustalania podstawy opodatkowania. W 12 państwach podstawą opodatkowania są pasywa, w 3 państwach opodatkowanie odbywa się w inny sposób.

Wprowadzanie podatku bankowego w krajach UE. Źródło: Opracowanie własne NIK na podstawie danych z Ministerstwa Finansów.

W Polsce podatek od niektórych instytucji finansowych został wprowadzony
1 lutego 2016 r. Ustawa o podatku była procedowana bardzo szybko i została uchwalona (15 stycznia 2016 r.) po 43 dniach od daty wpływu projektu poselskiego do Sejmu, zanim Rząd formalnie przyjął w jej sprawie stanowisko. Tak szybkie tempo prac legislacyjnych spowodowane było koniecznością pozyskania dodatkowego źródła finansowania wydatków budżetowych, w szczególności wydatków społecznych, o których mowa w programie Rządu.

Zmiany wprowadzone w toku prac legislacyjnych polegały m.in. na tym, że zwiększono katalog obniżek podstawy opodatkowania o wartość aktywów w postaci skarbowych papierów wartościowych oraz rozszerzono zakres zwolnień podatkowych o podmioty objęte wdrożonym planem naprawczym. Pozostałe zmiany (rozszerzenie zakresu podmiotowego o instytucje pożyczkowe, zwiększenie miesięcznej stawki podatku z 0,0325 proc. do 0,0366 proc.) wpływały na zwiększenie dochodów z podatku.

Zmiany w uchwalonej ustawie w porównaniu do projektu poselskiego. Zmiany w uchwalonej ustawie w porównaniu do projektu poselskiego. Źródło: Opracowanie własne NIK na podstawie wyników kontroli.

Podatkiem objęto instytucje finansowe: banki krajowe (banki mające siedzibę na terytorium RP), odziały banków zagranicznych, oddziały instytucji kredytowych, SKOK, krajowe zakłady reasekuracji, oddziały i główne oddziały zagranicznych ubezpieczeń i reasekuracji, a także instytucje pożyczkowe.

Kogo objął podatek bankowy Źródło: Opracowanie własne NIK na podstawie wyników kontroli.

Podstawą opodatkowania dla banków jest nadwyżka sumy wartości aktywów ponad kwotę 4 mld złotych, dla ubezpieczycieli jest to 2 mld zł, a dla firm pożyczkowych kwotą wolną od tego podatku będą aktywa o wartości ponad 200 mln zł. Podstawę pomniejsza się o fundusze własne banków, obligacje skarbowe znajdujące się w portfelu banków, aktywa nabyte od NBP stanowiące zabezpieczenie kredytu refinansowego udzielonego przez NBP oraz środki banków spółdzielczych utrzymywane na rachunkach w bankach zrzeszających. Średniomiesięczna wartość aktywów w analizowanym przez NIK okresie wzrosła z 1426,4 mld zł w 2016 r. do 1455,7 mld zł w 2017 r. (tj. o 2,1 proc.). Średniomiesięczna wartość podstawy opodatkowania wzrosła z 971,1 mld zł za 11 miesięcy 2016 r. do 979,5 mld zł za osiem miesięcy 2017 r. (tj. o 0,9 proc.).

Przysługujące obniżenie opodatkowania Źródło: Opracowanie własne NIK na podstawie wyników kontroli.

Zwolnione z podatku zostały banki państwowe, w tym Bank Gospodarstwa Krajowego. Podatku nie uiszczały też spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe (tzw. SKOK) i banki spółdzielcze, ze względu na nieosiągnięcie poziomu aktywów w wysokości 4 mld zł.

Najważniejsze ustalenia kontroli
Z powodu pośpiechu przy wprowadzaniu ustawy o podatku od niektórych instytucji finansowych, przeszacowano dochody z podatku bankowego na 2016 r. W trakcie prac nad budżetem na 2016 r. nie była znana ostateczna wersja projektu ustawy o podatku. Dochody planowano na podstawie projektu poselskiego ustawy, w stosunku do którego w uchwalonej ustawie o podatku nastąpiły zmiany. Według poselskiego projektu ustawy o podatku kwota wpływów została oszacowana na 6,5-7 mld zł. W projekcie Stanowiska Rządu założono, że dochody mogą wynieść ok. 4,8 mld zł, w ustawie budżetowej przyjęto kwotę 5,5 mld zł. Decyzję o przyjęciu tej kwoty podjął Minister Finansów.

Dochody uzyskane w 2016 r. (od marca do grudnia) wyniosły nieco ponad 3,5 mld zł tj. blisko 64 proc. prognozy przyjętej w ustawie budżetowej na rok 2016
(tj. 1,1 proc. dochodów budżetu państwa). Według Ministerstwa Finansów, zjawisko różnicy między planowanymi, a rzeczywistymi wpływami z podatku towarzyszy wprowadzaniu podatków sektorowych i występowało również w innych państwach, które wprowadziły podatek bankowy.

Skuteczność poboru podatku w 2017 r. poprawiła się – dochody z podatku wyniosły ponad 4,34 mld zł, tj. 110 proc. planu (tj. 1,3 proc. dochodów budżetu państwa). W ustawie budżetowej na 2017 rok prognozę dochodów z tytułu podatku bankowego przyjęto w kwocie prawie 3,94 mld zł. Ściągalność podatku w kontrolowanym okresie wyniosła 100 proc. Zaległości były krótkoterminowe, nie prowadzono egzekucji administracyjnej.

Z ustaleń kontroli wynika, że każdego miesiąca z podatku bankowego wpływała podobna kwota.

Dochody z podatku Źródło: Ministerstwo Finansów, sprawozdanie Rb z wykonania planu dochodów budżetowych. Dane za okres październik-grudzień 2017 r. uzyskane w trakcie kontroli wykonania budżetu państwa za 2017 r.

Dominujący udział w zrealizowanych dochodach z podatku miały banki krajowe (83,5 proc.) oraz krajowe zakłady ubezpieczeń (15,8 proc.). Pozostałe podmioty zrealizowały łącznie 0,7 proc. wpływów (w tym instytucje pożyczkowe 0,6 proc.). W okresie od marca 2016 r. do września 2017 r. co najmniej raz deklaracje FIN-1 złożyło 90 instytucji finansowych (miesięcznie od 75 do 82 w kontrolowanym okresie).

Struktura dochodów (od marca 2016 r. do września 2017 r.) Źródło: Opracowanie własne NIK na podstawie wyników kontroli

W okresie objętym kontrolą nastąpił zwiększony popyt ze strony sektora bankowego na polskie skarbowe papiery wartościowe (SPW). Od końca stycznia 2016 r. do końca czerwca 2017 r. wartość portfela krajowych SPW w sektorze bankowym zwiększyła się o 72 mld zł, tj. o 40,1 proc. (ze 179,5 mld zł do 251,5 mld zł). Ponad połowa wzrostu zaangażowania banków w skarbowe papiery wartościowe miała miejsce w pierwszych dwóch miesiącach obowiązywania podatku, chociaż wzrost zakupów można było zaobserwować już pod koniec 2015 r.

Wartość portfela krajowych SPW. Źródło: Ministerstwo Finansów, Departament Długu Publicznego. Dane za II półrocze 2017 r. uzyskane w kontroli wykonania budżetu państwa za 2017 r.

NIK nie stwierdziła wykorzystywania zakupów skarbowych papierów wartościowych do optymalizacji podatkowej przez banki krajowe. W większym stopniu mechanizm zwiększania zakupów SPW w ostatnich dniach miesiąca i sprzedaży w pierwszych dniach następnego miesiąca wykorzystywały do optymalizacji podatkowej oddziały instytucji kredytowych. Dokonywane transakcje nie miały jednak znaczącego wpływu na podatek (banki posiadały ok. 98 proc. skarbowych papierów wartościowych, a oddziały instytucji kredytowych ok. 2 proc.).

Wprowadzenie podatku nie wpłynęło negatywnie na stabilność instytucji finansowych. Wprowadzenie podatku nie oddziaływało także negatywnie na stabilność sektora ubezpieczeniowego. Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego zwrócił jednak uwagę na problem zmniejszania środków własnych zakładów ubezpieczeń, co ma negatywny wpływ na utrzymanie odpowiedniego zabezpieczenia kapitałowego tych zakładów.

Podsumowanie analizy transakcji kupna i sprzedaży skarbowych papierów wartościowych. Źródło: Opracowanie własne NIK na podstawie wyników kontroli.

W Ministerstwie Finansów monitorowano realizację planu dochodów z tytułu podatku od niektórych instytucji finansowych, stan zaległości i dane deklarowane przez podatników.

Ministerstwo Finansów monitorowało dane w zakresie zakupu skarbowych papierów wartościowych, a także obniżenia podstawy opodatkowania z tego tytułu. Ministerstwo Finansów nie udokumentowało natomiast, że analizowało i jest w posiadaniu danych o aktywach poszczególnych podmiotów, a także na temat wyłączeń poszczególnych podmiotów z opodatkowania oraz podstawy zwolnienia z opodatkowania. W ocenie NIK pobranie takich danych na początku funkcjonowania nowego podatku mogło mieć istotne znaczenie dla analizy zagrożeń związanych z poborem podatku. Ponadto posiadane dane z deklaracji FIN-1 dotyczą tylko podmiotów płacących podatek, a nie zawierają informacji dotyczących podmiotów mogących potencjalnie podlegać opodatkowaniu.

Ministerstwo Finansów współpracowało z Urzędem Komisji Nadzoru Finansowego (UKNF) w celu uzyskania informacji i wyjaśnień w zakresie funkcjonowania podatku od niektórych instytucji finansowych oraz danych o aktywach instytucji finansowych. Pozyskiwało także informacje i analizy z Narodowego Banku Polskiego (NBP) dotyczące wpływu podatku na marże i prowizje oraz koszty działalności sektora bankowego, analizy UKNF w zakresie wpływu podatku na sytuację banków komercyjnych oraz dane z Krajowego Depozytu Papierów Wartościowych o transakcjach w zakresie skarbowych papierów wartościowych.

Postępowanie naczelników dwóch kontrolowanych przez NIK urzędów skarbowych rozliczających łącznie prawie 80 proc. dochodów z tytułu podatku bankowego było odmienne. W Drugim Mazowieckim Urzędzie Skarbowym w Warszawie (rozliczającym 51 proc. podatku), identyfikowano ryzyko i weryfikowano podmioty potencjalnie objęte opodatkowaniem, a także prowadzono czynności sprawdzające i jedną kontrolę podatkową. Z kolei w Pierwszym Mazowieckim Urzędzie Skarbowym w Warszawie kontrolerzy NIK stwierdzili brak czynności zmierzających do wczesnego wykrywania podmiotów potencjalnie unikających opodatkowania, a działania ograniczono do sprawdzenia poprawności złożonych korekt deklaracji. W ocenie NIK, zabrakło wdrożenia mechanizmu zarządzania podatkiem, który zapewniłby jednolity sposób zarządzania podatkiem w urzędach skarbowych. Z ustaleń kontroli wynika, że nie wystąpiły negatywne skutki braku wdrożenia takiego mechanizmu.

Wnioski
Minister Finansów wprowadzając nowy podatek, przy relatywnie niewielkiej grupie podmiotów objętych podatkiem i urzędów pobierających podatek (głównie wyspecjalizowane urzędy skarbowe), powinien wprowadzić mechanizm zarządzania podatkiem.

za www.nik.gov.pl