Niezależna Gazeta Obywatelska

Wiele osób ciągle zadaje pytanie: Dlaczego jeszcze nie mamy pieniędzy z Krajowego Planu Odbudowy (KPO)? Wszak powinny były być dostępne najpóźniej w wakacje zeszłego roku. Do dzisiaj ich nie ma a termin ich realizacji ciągle się oddala. Premier wielokrotnie zapewniał, że to już, już, gdy tymczasem parlamentarzyści, rząd i prezydent nawzajem przerzucają się odpowiedzialnością. Teraz z tych działań zrobił się iście polski, gordyjski węzeł trudny do rozwiązania i nie wiadomo gdzie są linki do jego rozplątania albo miecz do jego przecięcia. Aleksander Macedoński tak by to zrobił, ale nie ma niestety u nas takiego. W tej narracji słownej strony rządowej o „szantażu’” i „roszczeniach’” Brukseli większość Polaków jest skołowana i już nie bardzo rozumie o co toczy się cała sprawa. Coraz częściej politycy obozu rządzącego powtarzają, że właściwie te pieniądze nie są nam potrzebne, gdyż bez nich sobie poradzimy. Inni mówią, że biorąc pieniądze z UE tracimy suwerenność. Tymczasem przedstawiciele rządu usilnie negocjują z Komisją Europejską. Przypomnę jeszcze, że w każdej Instytucji UE, która bierze udział w procesie decyzyjnym zasiadają również polscy przedstawiciele. To są niekonsekwencje prowadzenia spójnej polityki państwa.

Dla osób, które mi zadają pytania przypomnę główne informacje.

Polska, tak jak i inne kraje UE złożyła do Komisji Europejskiej swój plan – prośbę na odbudowę gospodarki po minionej pandemii Covid -19.

W dniu 3 maja 2021 r. nasz rząd przedłożył Komisji polski Krajowy Plan Odbudowy (KPO), zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia UE 2021/241. Plan został przyjęty przez Komisję Europejską w dn. 1 czerwca 2022.  Natomiast Rada Unii  przyjęła polski KPO w dn. 17 czerwca 2022 również uwzględniając wyżej wymienione rozporządzenie Parlamentu Europejskiego (PE) i Rady (2021/241), które ustanowiło Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności. Rada opracowała Decyzję Wykonawczą w sprawie zatwierdzenia oceny Planu Odbudowy i Zwiększenia Odporności w Polsce (9728/22) i skierowała ją do rządu polskiego.

W tej Decyzji Wykonawczej były wytyczne do realizacji KPO.

Żeby otrzymać  środki finansowe na cele wychodzenia z kryzysu, wszystkie kraje UE zobowiązały się do wypełnienia odpowiednich i właściwych dla każdego państwa warunków. Te warunki zostały nazwane – milestones – czyli inaczej – ‘’kamienie milowe’’. Kamienie milowe, to nie jedyne zobowiązania, są jeszcze tzw. ‘’wartości docelowe’’. Te kamienie milowe oraz wartości docelowe są ściśle związane z reformami i inwestycjami w KPO. Kamienie milowe mają charakter jakościowy, zaś wartości docelowe – ilościowy. Są one jasno wytyczone i mają być trwałe nawet po zakończeniu  działań, zgodnie z art. 17 ust. 2 rozporządzenia UE 2021/241. Rada potwierdziła w Decyzji, że ‘’do uzasadnienia wniosku o wypłatę wymagane jest osiągnięcie z upływem czasu w zadowalającym stopniu kamieni milowych i wartości docelowych.’’

Wszystkie kraje zgodziły się na to, w tym również i nasz polski rząd. Teraz Komisja aby móc wypłacić środki domaga się realizacji tych zobowiązań. Przedstawiciel KE mówi, że tylko tyle i nic więcej. Rzecz idzie o duże pieniądze. Pochodzą one ze wspomnianego wyżej funduszu – Instrumentu na Rzecz Odbudowy i Zwiększenia Odporności.

W naszym polskim przypadku, jak opisano  w KPO, suma finalna to 158, 5 miliarda złotych. Ma być ona podzielona na dwie odrębne umowy. Pierwsza to możliwość otrzymania dotacji – 106. 9 miliarda złotych oraz druga otrzymanie 51, 6 miliarda złotych w preferencyjnych pożyczkach. Pożyczki mają być spłacone w ciągu 30 lat.

Rzecz jasna dotacje i pożyczki mają wpłynąć w walucie Euro, co będzie mocnym zastrzykiem dla polskiej gospodarki i pomoże obniżyć znacznie inflację.

W Decyzji Wykonawczej Rady, w art. 2 został zapisany wkład finansowy dla Polski w formie bezzwrotnego wsparcia i wynosi on – 23 851 681 924 Euro, czyli blisko 24 mld Euro. Natomiast wsparcie w formie pożyczki (art.3), to będzie kwota 11 506 500 500 Euro, czyli ponad 11, 5 mld Euro. Pożyczka ma być wypłacana przez Komisję w transzach.

Kwoty te są odpowiednio rozpisane w KPO na tzw. komponenty tematyczne. Jest ich sześć:

A. Odporność i konkurencja gospodarki; B. Zielona energia, w tym farmy wiatrowe na Bałtyku; C. Transformacja cyfrowa; D. Dostępność i jakość ochrony zdrowia; E. Inteligentna mobilność, w tym autobusy bezemisyjne F. Poprawa jakości instytucji i warunki implementacji KPO. Każdy komponent jest mocno rozbudowany i opisany.

Nasz rząd po konsultacji z odpowiednimi resortami zobowiązał się, że z otrzymanych środków zrealizuje 54 inwestycje oraz wprowadzi 48 reform. Z tych zobowiązań wynika dla nas 115 ‘’kamieni milowych’’, jednak w sumie jest ich wszystkich aż 283 gdyż trzeba też wziąć pod uwagę różnego rodzaju wymagania, czyli wspomniane wyżej – ‘’wartości docelowe’’ na które się zgodziliśmy. Ale są kraje, które miały do wykonania więcej niż my kamieni milowych, np. Włochy, Rumunia, Hiszpania etc.

Najważniejsze jednak dla Polski to kamienie milowe dotyczące niezależnego sądownictwa. Zlikwidowano już sporną  Izbę Dyscyplinarną Sądu Najwyższego i utworzono nową Izbę Odpowiedzialności Zawodowej SN, ale która będzie się zajmować sprawami odpowiedzialności zawodowej adwokatów i radców prawnych. Co do sędziów, po konsultacjach rządu z Komisją  w poszukiwaniu kompromisu, Sejm 13 stycznia 2023 przyjął ustawę  o Sądzie Najwyższym. Miała ona spełnić jeden z ważnych warunków do odblokowania środków z KPO. Zgodnie z ustawą wszystkie sprawy dyscyplinarne oraz immunitety sędziów będzie teraz rozstrzygał Naczelny Sąd Administracyjny (NSA). Nowela przewiduje też zmiany w sprawach tzw. testu niezawisłości i bezstronności sędziego. NSA będzie też sądem dyscyplinarnym dla sędziów sądów powszechnych i wojskowych. Komisja czekała na tę nowelizację i wydaje się, że jest zadowolona z tej propozycji prawnej.

NSA to jest jednak inny sąd niż SN i nie wiadomo czy Komisja nie zmieni zdania

Sejm nie przyjął poprawek Senatu i ustawa trafiła do prezydenta RP. Prezydent uznał, że nie uczestniczył w projekcje i odesłał ustawę do Trybunału Konstytucyjnego aby zbadał jej zgodność z konstytucją. Ta decyzja zaskoczyła obóz rządowy i oczywiscie odsunęła wypłatę środków na czas nieokreślony. Obywatele polscy nie bardzo rozumieją czy to jest jakaś taktyka czy tylko brak porozumienia na najwyższych szczeblach decyzyjnych naszego państwa. Tak czy inaczej to właśnie  oni będą ofiarami tych decyzji i cierpieć będzie cała Polska. Trwa taniec igraszek politycznych wokół KPO, który prowadzi do dziwnego fatum niemożliwości. Ta zaciekłość i rozbudzona ideologia nie służą interesom naszego kraju. W trudnej sytuacji jest Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej, które jest centralnym organem koordynującym i będzie wdrażać nasz KPO.

Tymczasem minister do spraw UE Szymon Szynkowski vel Sęk prowadzi negocjacje z Komisją i jest pełen optymizmu. Uważa on, że przy dobrych założeniach środki z KPO mogą już być dostępne w Polsce w te wakacje, co wydaje mi się bardzo trudne.

Nie mniej jednak potrzebny jest rzetelny kompromis rządu z Komisją w sprawie funduszy z KPO. Na razie niestety są one zablokowane.

Rząd reformuje wymiar sprawiedliwości w konsultacjach z Komisją, idzie to słabo gdyż napotyka na dużo przeszkód po swojej stronie. Ocena reformy sądownictwa opiera się wyłącznie na opisie działań zawartych w polskim KPO.

Prawdopodobnie pierwszy wniosek o wypłaty z KPO polski rząd złoży po przyjęciu przez Sejm tzw. ustawy wiatrakowej. Sejm już nad nią pracuje ale to jest proces.

Tymczasem Trybunał Konstytucyjny oceni 30 maja br. nowelizację ustawy o Sądzie Najwyższym, którą prezydent RP skierował do Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał powinien rozpatrzyć ten wniosek w pełnym składzie czyli 15 członków. Ustawa będzie obowiązywała wtedy gdy Trybunał Konstytucyjny wypowie się za jej zgodnością z naszą Konstytucją. Oczywiście rząd liczy na pozytywny wyrok TK.

Sytuacja w samym TK jest także trudna ze względu na opozycję części sędziów w stosunku do pani prezes. Opinia bedzie wypracowywana w bólu. Jeśli będzie negatywna to ustawa wraca do Sejmu a jeśli pozytywna to rząd skieruje wniosek do Komisji. Od momentu złożenia wniosku przez stronę polską może upłynąć jakiś czas zanim urzędnicy Komisji zaczną analizować nasz dokument. Prawdopodobnie będzie to już okres wyborczy i nie wiadomo jakie będą decyzje Komisji.

Ustawa o SN spełnia wprawdzie najważniejszy ‘’kamień milowy’’ ale punktów spornych z Komisją mamy jeszcze kilka. Czy dobra  wola Komisji wystarczy i nasze talenty negocjacyjne? Komisja powinna postępować bezstronnie, rzecz jasna, jednak długotrwały i ostry spór z naszym rządem pozostawił ślad – częściową utratę zaufania – u urzędników, o czym oni sami mówią. To stawia nas w pozycji trudniejszej. Normalizacja relacji z Komisją i innymi instytucjami jest Polsce teraz niezbędna. Nam powinno zależeć żeby Unia Europejska była silna i żeby Polska w niej była silna. To nasza racja stanu w obecnej sytuacji międzynarodowej.

W sytuacji aktualnej potrzebujemy silnego wsparcia finansowego i politycznego od Komisji i od całej UE. Konflikt jest nam niepotrzebny i Polskę osłabia, tym bardziej, że nie mamy żadnych w tej walce osiągnięć, jeno straty. To jaki jest sens prowadzenia tej samotnej walki?

Każdy dobry gospodarz zawsze robi rozeznanie i kalkulacje czy mu się konflikt opłaca. Ile energii i jakie koszty musi ponieść i czy jego gospodarstwo stać na awanturę a także co powiedzą sąsiedzi. Musi też zrobić bilans finansowy jeśli myśli o rozwoju swojego gospodarstwa.

W 2021 roku Polska wpłaciła swój wkład do budżetu UE ok. 7 mld Euro. Otrzymała z budżetu wspólnoty ok. 18, 5 mld Euro. Wynika, nawet jeśli się nie jest dobrym matematykiem, że jesteśmy na plusie ok. 11, 5 mld Euro. To są rozliczenia czysto finansowe. Trzeba jeszcze oceniać korzyści handlowe, trudno mierzalne z jakich korzystamy tj. z uczestnictwa we wspólnym rynku UE. Eksperci oceniają ten fakt na ok. 8 – 10 % naszego PKB. Ok 80 % polskiego eksportu i importu jest związanych z rynkami UE. Oczywiście, że to działa w dwie strony. Państwa UE korzystają również z naszego rynku. Wszyscy się jednak zgadzamy, że rozwój gospodarczy Polski jest naszą racją stanu. Zatem powinno się zrobić co tylko jest możliwe, żeby te pieniądze z KPO Polsce zostały przekazane jak najszybciej.

Niezależnie od KPO, w chwili obecnej możemy się spodziewać w miarę szybko dotacji unijnych z nowego budżetu UE na lata 2022 -2027. Będzie to doraźna pomoc dla regionów, zwłaszcza dla regionów mniej zamożnych, z małymi dochodami i dużym bezrobociem. Komisja przyjęła wcześniej takie wytyczne dla regionów UE,

w tym i dla Polski. Weszły w życie od początku 2022 r. Pomoc regionalna dla Polski została przyznana dla 14 regionów. Komisja uznała, że tylko województwa wielkopolskie i dolnośląskie mają lepszą sytuację gospodarczą i dla nich pomoc może być przyznana w innym zakresie. W sumie z tej pomocy regionalnej skorzysta ok. 93 % ludności Polski. Duża część tej pomocy ma być przeznaczona na rozbudowę energii odnawialnej. To jest jednak pomoc doraźna. Poważne inwestycje mają jednak być realizowane z funduszu, który uruchomi KPO. To one mają rozruszać coraz bardziej słabnącą naszą gospodarkę. Sytuacja za wschodnią granicą jest niepokojąca a Polska powinna się stawać coraz silniejsza.

Te środki finansowe są potrzebne na modernizację wielu dziedzin życia gospodarczego i rozwoju społecznego w naszym kraju. Jeśli my, przeciętni obywatele to rozumiemy, to co dopiero nasz rząd? Czy potrafi realnie interpretować rzeczywistość ekonomiczna i polityczną Polski? Bez emocji i bez zacietrzewienia? UE jest organizacją 27 państw suwerennych, które się umawiają na wspólne projekty i razem je realizują i w tym celu podejmują decyzje. Następnie, państwa członkowskie muszą  respektować te decyzje. W UE każdy kraj stara się umiejętnie wygrywać dla siebie jak najwięcej. Sztuką jest jeśli to się udaje w sposób dyplomatyczny i bezkonfliktowy. Negocjacje i kompromisy to fundament funkcjonowania UE.

Spory i konflikty prowadzą na drogę sądową, która pożera środki i zaufanie

W dn. 15 lutego 2023 Komisja Europejska skierowała skargę przeciwko Polsce do Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE) w związku z zastrzeżeniem dotyczącym Trybunału Konstytucyjnego i jego orzecznictwa. Komisja nie zgodziła się z orzecznictwem TK, który uznał w październiku 2021, że postanowienia Traktatów UE są niezgodne z konstytucją RP i zakwestionował zasadę pierwszeństwa prawa UE przed prawem krajowym.

Komisja twierdzi, że Trybunał Konstytucyjny nie spełnia wymogu bezstronnego i niezależnego sądu. KE uważa że Trybunał Konstytucyjny narusza art. 19, ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), który mówi, że TSUE zapewnia poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu Traktatów. Następnie państwa członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem UE. Orzeczenie TSUE z 15 lipca 2021 (C – 791/19) dotyka tych zagadnień.

Z tej skargi wynika dla nas jeszcze jeden dylemat. Komisja ma zastrzeżenia do Trybunału Konstytucyjnego, wszakże to on będzie rozstrzygał o konstytucyjności Noweli o Sądzie Najwyższym i wynikający z niego najważniejszy kamień milowy.

Kto to wszystko rozumie? Niezła żonglerka prawna

Komisja uznaje zasadę traktatową w której wszystkie orzeczenia TSUE powinny być wiążące dla państw członkowskich.

Ta zasada odnosi się również do kar przewidzianych w Rozporządzeniach wydanych wspólnie przez Parlament Europejski oraz Radę, art. 261 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). W tym przypadku  instytucje mogą przyznać Trybunałowi nieograniczone prawo orzekania tych kar.

Rząd polski nie podziela tej argumentacji Komisji i uznaje Konstytucję RP jako źródło prawa nadrzędnego w RP.

Każdy kraj broni swoich racji. W tym sporze Polska nie jest osamotniona. Komisja podjęła też decyzje o skierowaniu do TSUE spraw również przeciwko innym krajom: Niemcom, Estonii, Hiszpanii, Republice Czeskiej, Węgrom, Włochom i Luksemburgowi. Skargi były złożone między innymi  w związku z brakiem transpozycji do prawa krajowego dyrektywy w sprawie ochrony sygnalistów.

To jest dobry moment aby z tymi krajami zawiązać doraźne koalicje w sprawie obrony swoich racji narodowych. Polska, jak każde inne państwo ma prawo bronić swoich racji jednakże trzeba to robić umiejętnie i rozsądnie i zawsze szukać sojuszników.

Wprawdzie w Traktatach nie ma explicite żadnego artykułu, który by mówił o nadrzędności prawa UE nad prawem czy konstytucjami państw członkowskich ale Komisja domaga się uznania  wyższości prawa UE. Taki zapis był przewidziany w projekcie Konstytucji  Europy w roku 2004 w art. I – 6, który mówił, że prawo przyjęte przez instytucje UE dominuje nad prawem państw UE. Konstytucja jednak została odrzucona i to prawo nie weszło w życie.

Dzisiaj możemy mówić o nadrzędności prawa UE w tych przypadkach kiedy państwa same to postanowią, np. w Rozporządzeniach, które  wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich, art. 288 TFUE. Dzisiaj rząd polski musi rozważyć sytuację prawną w której stara się o duże środki unijne z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, który został powołany właśnie przez Rozporządzenie UE. Rozporządzenie jest najważniejszym aktem prawa wtórnego UE. Do tego rozporządzenia o Instrumencie na rzecz Odbudowy…stosuje się przepisy finansowe przyjęte w Traktatach, art. 322 TFUE.  To jest także zapisane w Decyzji Wykonawczej Rady. Jeśli otrzymamy wypłaty to w oparciu o literę traktatów i prawa UE, które też sami przyjęliśmy. Koło się zamyka.

Trybunał Sprawiedliwości kontroluje legalność aktów ustawodawczych UE i przedstawia swoje orzecznictwo jako nadrzędne w stosunku do prawa państw członkowskich. Może też kontrolować, czy państwo członkowskie nie uchybiło jakiegoś zobowiązania wynikającego z mocy Traktatów,  wtedy może na to państwo nałożyć karę pieniężną, art. 260 TFUE. Myślę, że TSUE korzysta z nabytej siły prawa Traktatów UE, które mają znaczenie międzynarodowe.

Jednak Polska i inne kraje członkowskie mogą się skutecznie bronić również literą Traktatów opierając się na art. 4, ust. 2, Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), który mówi, że UE szanuje równość państw członkowskich i ich tożsamość narodową, czyli też konstytucyjną.

W końcu Wspólnota powstała w celu wzajemnej i lojalnej  współpracy, solidarności oraz udzielania sobie wsparcia, art. 4, ust. 3, TUE.

Ja uważam, że ten spór prawny dotyczący wyższości jednego prawa nad drugim nie ma teraz większego znaczenia. Jesteśmy suwerennym członkiem wciąż jeszcze silnej UE i musimy obserwować jak postępują inne państwa. Dla nas znaczenie mają środki finansowe dla rozwoju naszej gospodarki na które czekamy. Zamiast się spierać o sprawy ideologiczne, premier polskiego rządu powinien zebrać podległe mu podmioty i zmobilizować je, wraz z opozycją, do wypracowania realnego planu którego celem byłaby wypłata KPO dla Polski w sensownym czasie. Im dłużej rząd będzie zwlekał i nie rozwiąże sporu z Komisją, tym trudniej będzie później, po otrzymaniu pieniędzy, te środki wydać w zapisanych ramach czasowych.

Do innych kwestii prawnych związanych z Komisją i TSUE trzeba się przygotować profesjonalnie i przy wsparciu innych krajów. Naturalnie, takie rozmowy trzeba prowadzić w celu umacniania i reformowania UE i naszego w niej miejsca.

Komisja oraz TSUE nie mogą zatem być w ciągłym sporze z Polską oraz z innymi państwami – członkami UE. Konieczny jest kompromis i poszukiwanie wyjścia z tego zapętlonego węzła gordyjskiego. Może w końcu państwa dogadają się na bazie art. 48 TUE i spróbują razem uzgodnić te trudne niedopowiedzenia traktatowe. Nasza dyplomacja mogłaby taką inicjatywę rozważyć, czekając w przedpokoju na obiecane środki z KPO, wszakże pomniejszone o codzienne kary pieniężne, nałożone na nas przez TSUE.

dr Marian Apostoł*

* Urodzony w 1952 r. Studia ukończył na UJ. na kierunku historia i religioznawstwo. Później na Politechnice Krakowskiej – zarządzanie. Tytuł doktora uzyskał na Uniwersytecie Nauk Humanistycznych w Strasburgu, następnie studia prawnicze w Brukseli. Pracował jako nauczyciel akademicki, adiunkt w Małopolskiej Szkole Wyższej. W 1997 roku był z rekomendacji AWS wojewodą krakowskim. W latach 1998 – 2002 pełnił funkcję radnego miasta Krakowa i przewodniczący komisji promocji miasta. Dyplomata, doradca polityczny. Przez ostatnie kilkanaście lat był pracownikiem Parlamentu Europejskiego.