Niezależna Gazeta Obywatelska

Pewnym utrudnieniem jest pisać ten tekst po słynnym referendum warszawskim. Wydaje się, że w tym temacie, przez ostatnie miesiące, zostało już wszystko powiedziane i napisane. Z drugiej jednak strony, to co zostało powiedziane bądź napisane aż prosi się o komentarz. Ten artykuł jest swego rodzaju głosem ad vocem, argumentów, które przez ostatnie tygodnie zostały skutecznie powtarzane, do granic wytrzymałości ich adresatów.  Jest też polemiką z tekstem Jacka Bendykowskiego, który ukazał się na łamach 9 wydania specjalnego NGO.

Referendum (a)polityczne

Przeciwnicy udziału w referendum podnosili często, że próba odwołania Prezydent Warszawy, to inicjatywa polityczna. W szczególności wtedy, gdy w kampanię poprzedzającą głosowanie włączyły się partie polityczne. Próbowano również selekcjonować referenda na polityczne – których celem jest odwołanie z urzędu i rzekomo niepolityczne – dotyczące problemów niepersonalnych. Tymczasem z natury rzeczy referendum, jest polityczne i nic w tym złego. Udział w nim jest podstawowym prawem z kategorii praw politycznych jakie przysługują obywatelom. Gwarancja tego prawa wynika z art. 62 Konstytucji RP. Jeszcze wyraźniej, w odniesieniu do tego typu referendum z jakim mieliśmy do czynienia odnosi się art. 170 ustawy zasadniczej, który stanowi, że: „Członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa.”. W zasadzie już tylko ten przepis Konstytucji powinien zamknąć wszelkie, trwające tygodniami, utarczki polityków. Tymczasem jakoś nie słyszałem, by zarówno „nasze polityczne elity”, czy też media przypominały nam jego treść. Trudno zatem zrozumieć tezę Jacka Bendkowskiego wygłoszoną na łamach ostatniej NGO, zgodnie z którą: „Pomijając sytuacje wyjątkowe i uzasadnione (np. prezydent zarządzający miastem z więzienia – choćby swego czasu w Gorzowie Wielkopolskim, czy sytuacje, gdy prezydent traci większość w radzie miasta – vide Słupsk) każde referendum (w dużym mieście), którego celem jest odwołanie prezydenta miasta – ma charakter oczywiście polityczny”. Czy zatem referendum w małej miejscowości nie jest polityczne, a w dużym (czyli jakim?) mieście jest polityczne? Czy referendum jakie zostało przeprowadzone, np. w Przemkowie lub Żurawinie nie było polityczne? W końcu to w porównaniu z Warszawą malutkie miejscowości. Były polityczne, bo referendum jest zawsze polityczne, gdyż jest instytucją realizującą prawa polityczne obywateli. Mało przyjemne słowo „polityczne” oczywiście można w tym kontekście zamienić określeniem „obywatelskie” czy „demokratyczne” – rozumiane jako „władza ludu”. Wielkość miasta nie ma tu nic do tego. Co najwyżej w dużych ośrodkach referendum może mieć większy aspekt partyjny, nad czym rzecz jasna boleję.

 

Referendum statystycznie

Zapewne przypadkowo, tegorocznej jesieni, w informacjach kierowanych do masowego odbiorcy pojawiały się określenia typu „wysyp referendów”, „szał referendalny”, „referendalna mania Polaków”, etc. Tymczasem, ułatwiając sobie pracę, odwołam się do danych statystycznych, zebranych przez jedną (może i jedyną) z gazet. Zakładam, że są one prawdziwe. Otóż od początku aktualnej kadencji samorządowej do połowy października br. odbyło się 111 tego typu głosowań i tylko 16 z nich było ważnych (14%). Zakładając, że w zasadzie referenda odwoławcze dotyczą tylko organów władzy gminnej, to przez 3/4 okresu trwania bieżącej kadencji odwołano 16 włodarzy gmin, na wszystkich 2479. A więc zaledwie niewiele ponad 0,5% wszystkich wójtów, burmistrzów i prezydentów miast straciło swoje stanowiska, ponieważ tak zadecydowali mieszkańcy ich własnych miejscowości! To chyba nie jest jeszcze pełzający „obywatelski zamach stanu”?

 

Kadencja nie zawsze trwa 4 lata

W całej serii argumentów, wysuwanych głównie z uwagi na fakt, że referendum będące jedną z podstawowych form sprawowania władzy przez obywateli „dotknęło” prominentną działaczkę partii rządzącej, pojawiał się również ten, że zwolennicy referendum łamią „czteroletni kontrakt”, jaki Warszawiacy zwarli podczas wyborów z Panią Prezydent. Był to argument zupełnie nietrafiony. Najłatwiej jego fałszywość zobrazować analogią sportową. Owszem, mecz trwa 90 minut, ale przecież przepisy przewidują kilka przypadków, gdy może on zakończyć się przed czasem. Tak, jak piłkarze mogą przedwcześnie udać się do szatni otrzymując czerwoną kartkę, tak samo skróceniu może ulec kadencja włodarza gminy, m.in. w wyniku referendum.

Nieodpowiedni termin

Skrócenie kadencji poprzez referendum jest zresztą bardzo utrudnione z powodu ścisłych ram czasowych. Przy okazji warszawskiego referendum często wysuwane były również argumenty o absurdalności tej inicjatywy na rok przed planowanym terminem wyborów. Niestety nie natrafiłem na, niewymagającą przecież specjalnego wysiłku, analizę przepisów jakie obowiązują w tym zakresie. Ustawa o referendum lokalnym, w art. 5 ust. 2 stanowi, że: „Wniosek mieszkańców, o którym mowa w ust. 1 i 1a, może zostać złożony po upływie 10 miesięcy od dnia wyboru organu albo 10 miesięcy od dnia ostatniego referendum w sprawie jego odwołania i nie później niż na 8 miesięcy przed zakończeniem jego kadencji.”. W praktyce, gdy do referendum ma dojść na wniosek mieszkańców, dopuszczalny czas na jego przeprowadzenia ogranicza się do połowy trwania kadencji – czyli do dwóch środkowych jej lat. W pierwszym roku wybrany wójt/burmistrz/prezydent znajduje się bowiem „pod ochroną”, podobnie jak przez znaczną część ostatniego roku pełnienia urzędu. Do tego uwzględnić należy, czas na podjęcie decyzji o próbie zorganizowania referendum, czas potrzebny na właściwe przygotowanie inicjatorów, czas potrzebny do mobilizacji ludzi, etc. Wszystko to oznacza, że w gminie, której włodarz „podpadł” ponadprzeciętnie własnym mieszkańcom, przy bardzo dużym ich zaangażowaniu, w trakcie kadencji możliwym będzie przeprowadzenie co najwyżej dwóch referendów odwoławczych. De facto w drugim lub w trzecim roku kadencji. W Warszawie odbyło się w trzecim roku kadencji – zbyt krótko do kolejnych wyborów… Pewnie gdyby odbyło się rok wcześniej –  byłoby za szybko, od ostatnich wyborów…

Prezydenckie propozycje zmian ustawowych

Kilku słów komentarza wymaga również propozycja zmian dotyczących referendum zgłoszona przez Prezydenta RP w projekcie ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw (druk nr 1699), który do Sejmu wpłynął na koniec sierpnia bieżącego roku, gdy referendalna gorączka zaczynała nabierać temperatury niczym letnie upały. Trudno zatem ocenę merytoryczną tego przedłożenia odseparować od terminu jego zgłoszenia. Nie bez znaczenia były również wypowiedzi Prezydenta RP, w których zdystansował się od udziału w warszawskim referendum. Warto również zwrócić uwagę, że pierwotna wersja proponowanych zmian z marca 2011 r. pomijała zupełnie kwestie zasad odwoływania władz wykonawczych w referendach. Nie wypłynęła ona również w procesie konsultacji społecznych prowadzonych wiosną 2011 r. Co ciekawe, znalazła się dopiero w kolejnej „pokonsultacyjnej” wersji projektu ustawy z lipca 2011 r. Poza tą niejasnością trudno zrozumieć, jak prezydencką propozycję „podniesienia frekwencyjnej poprzeczki” pogodzić z postulowanym w uzasadnieniu do uchwały wzmocnieniem mechanizmów współdecydowania społeczeństwa.

 

Punkt widzenia się zmienia

Warto również zauważyć, że propozycja zwiększenia frekwencji wymaganej dla ważności rozstrzygnięcia referendalnego zmierza w kierunku, z którego ustawodawca już kiedyś zawrócił. Od 2000 r., gdy ustawa o referendum lokalnym została uchwalona, przez sześć lat wymagana frekwencja wynosiła 30% uprawnionych do głosowania. Następnie – w 2006 r. ustawodawcy przyjęli, że powinna ona wynosić (w przypadku referendów odwoławczych) nie mniej niż 3/5 liczby biorących udział w wyborze odwoływanego organu. W praktyce powodowało to obniżenie wymaganej frekwencji wyborczej. Ponieważ my nie warszawiacy i swoje referenda mamy posłużmy się przykładem z własnego podwórka. W przypadku czerwcowego referendum w Niemodlinie, zgodnie z obowiązującymi przepisami, aby referendum było wiążące do urn musiało udać się 2768 uprawnionych, natomiast zgodnie ze stanem prawnym sprzed 2006 r. liczba ta musiałaby wynieść nie mniej niż 3260 osób.

Wracając jednak do aktualnych rozwiązań ustawowych, to są one efektem inicjatywy poselskiej posłów PO, popartej przez wszystkich posłów. Wnioskodawcy (posłowie PO) w uzasadnieniu, siedem lat temu, podkreślali m.in., że zmiana obowiązującego progu wymaganej frekwencji w referendum odwołującym organ gminy w wersji przez nich wówczas zaproponowanej (czyli obowiązującej obecnie – 3/5 liczby biorących udział w wyborze) niesie następujące skutki:

– daje lokalnym społecznościom realną możliwość skutecznego egzekwowania odpowiedzialności od tych, którzy zostali wybrani jako ich przedstawiciele i których podstawowym obowiązkiem jest przestrzeganie prawa;

– powoduje wzrost poczucia odpowiedzialności osób sprawujących funkcje publiczne;

– przyczyni się do wzrostu uczestnictwa lokalnych społeczności w życiu publicznym;

– mimo obniżenia progu w referendum, przy niskiej frekwencji wyborczej, nie spowoduje odwołań niekontrolowanych i przypadkowych”.

Tegorocznej jesieni posłowie Platformy Obywatelskiej zmienili zdanie, popierając zwiększenie frekwencji wyborczej w referendach odwoławczych, a nawet kwestionując zasadność istnienia tego typu instytucji. Wiceprzewodnicząca partii – Hanna Gronkiewicz-Waltz, nazywała nawet referendum hucpą i współczesnym liberum veto. Może najwidoczniej nie wiedziała, co jeszcze kilka lat temu myśleli na ten temat jej partyjni koledzy…
Nad tym, że taka wypowiedź w innych okolicznościach mogłaby oznaczać zakończenie kariery politycznej szkoda się rozwodzić.

Frekwencja ma znaczenie

Zrozumieć należy Premiera i Prezydenta, którzy mniej lub bardziej wyraźnie dawali do zrozumienia, że niska frekwencja w referendum będzie po ich myśli. Wszak chodziło o obronę bliskiej partyjnej koleżanki przewodniczącego partii. Problem tylko w tym, że dotychczas partia rządząca nieustannie pozorowała swe rzekome  o b y w a t e l s k i e  cnoty. W przypadku referendum warszawskiego, jej „obywatelskość” stała się bardzo niewygodna. Nie sposób pogodzić dystansowanie się od udziału w referendum, z bolejącymi wypowiedziami o niskiej partycypacji wyborczej Polaków czy z hasłami oddania Polski obywatelom. Oczywistą rację ma więc Jacek Bendykowski, gdy pisze, że zwolennicy odwołania wójta/burmistrza/prezydenta powinni namawiać do udziału w referendum, a zwolennicy pozostawienia go na stanowisku winni natomiast apelować o bojkot. Niezrozumienie albo niedostrzeganie tego faktu słusznie nazywa „infantylizmem intelektualnym” – w przypadku mediów, albo „zakłamaniem” – w przypadku polityków. Trzeba jednak jasno powiedzieć, że można było tego uniknąć, gdyby prawdziwy argument – „bronimy swoich” został  wyartykułowany wprost, od samego początku. Wtedy odwoływanie się do zupełnie chybionych argumentów o niewłaściwym czasie, o czteroletniej kadencji, czy nazywanie inicjatywy obywatelskiej hucpą przynajmniej ograniczałoby skalę błazenady.

Niestety trwa ona dalej.

Autor: dr Tomasz Strzałkowski, prawnik, Radny Powiatu Opolskiego

Artykuł ukazał się w najnowszym listopadowym wydaniu papierowym NGO