Niezależna Gazeta Obywatelska

Utrzymanie przez rząd PO – PSL trendu obciążania budżetów samorządów kolejnymi zadaniami bez zapewnienia środków grozi ich finansową zapaścią.

Coraz częściej słyszymy o problemach finansowych poszczególnych samorządów, a kolejne gminy (najczęściej są to większe miasta) balansują na granicy ustawowego limitu zadłużenia długoterminowego (wynosi on maksymalnie 60 proc. dochodów jednostki samorządu terytorialnego). Swego czasu minister finansów Jacek Rostowski sugerował, iż samorządy są częściowo odpowiedzialne za narastanie polskiego długu publicznego. Nie sposób się jednak oprzeć refleksji, że w znacznej mierze za zadłużenie samorządów odpowiada władza centralna. Rząd systematycznie spycha na samorządy swoje obowiązki, nie zapewniając jednocześnie odpowiednich źródeł finansowania.

Najbardziej jaskrawym przykładem takiego działania jest oświata. Państwo określa niemal wszystkie parametry generujące koszty w oświacie. Od uprawnień pracowniczych zawartych w Karcie Nauczyciela, przez wysokość zarobków, program nauczania (a co za tym idzie – liczbę godzin lekcyjnych z poszczególnych przedmiotów, które trzeba „obsłużyć” odpowiednią liczbą nauczycieli), po wymogi wynikające z przepisów budowlanych i sanitarnych, które mają spełniać budynki szkolne. Tymczasem wysokość przekazywanej samorządom subwencji oświatowej w praktyce nie pozwala na zaspokojenie zupełnie elementarnych potrzeb oświaty, nawet tych wymaganych prawem. Jeżeli jednostki samorządu terytorialnego chcą swoim obywatelom zapewnić dostęp do oświaty na poziomie nie tylko minimalnym, ale przyzwoitym czy wręcz dobrym, muszą dokładać ze środków własnych znaczące sumy. Przykładowo: dla Gdyni w 2011 r. roku wysokość subwencji oświatowej to 196 mln zł, podczas gdy wydatki miasta na bieżącą działalność w dziedzinie oświaty to 317 mln (do tego dochodzą dalsze środki na budowę i remonty budynków szkolnych). Wysokość środków własnych przeznaczanych przez gminę na dofinansowanie teoretycznie finansowanej przez państwo oświaty zbliża się więc do 10 proc. lokalnego budżetu.

Małe, a co za tym idzie – stosunkowo biedne gminy zmuszone są przeznaczać na oświatę kwoty stanowiące tak znaczącą – często większościową – część budżetu, że nie są w stanie prowadzić aktywnej polityki inwestycyjnej.

W tym samym miejscu należy szukać źródeł totalnej kompromitacji akcji posyłania do szkół sześciolatków. Szkoły okazały się do tego kompletnie nieprzygotowane dlatego że ministerstwo, kreśląc świetlane wizje oddzielnych korytarzy, świetlic, toalet, specjalnych sal czy placów zabaw, jakie powstaną dla maluchów, nie zapewniło jednocześnie nawet ułamka potrzebnych do tego środków. Budżety samorządów, już wcześniej maksymalnie wydrenowane przez potrzeby oświatowe, same nie były w stanie udźwignąć dodatkowych kosztów.

Wyprzedaż lokalnych pereł

Innym obszarem, z którego państwo niemal całkowicie się wycofało, pozostawiając na placu boju samorządy, jest polityka mieszkaniowa. Podstawowym obowiązkiem gminy w tym zakresie – realizowanym praktycznie bez wsparcia państwa – jest zapewnianie mieszkań socjalnych najbiedniejszym, pozbawionym własnego lokum oraz osobom z orzeczonym wyrokiem eksmisyjnym z prawem do lokalu socjalnego. Każdy z nas może otworzyć gazetę na stronie z ogłoszeniami o sprzedaży mieszkań, a następnie przemnożyć średnią cenę mieszkania przez kilkaset albo i kilka tysięcy, by zobaczyć, o jakich potrzebach finansowych w skali gminy mówimy. W rezultacie samorządy śrubują kryteria przyznawania mieszkań socjalnych tak, iż właściwie trudno komukolwiek je spełnić, a i tak listy oczekujących, chociażby w wyniku samych wyroków eksmisyjnych, w większych miastach liczą kilkaset albo nawet tysiące rodzin, a oczekiwanie trwa latami. Wcale nierzadko zdarza się, że osoby uprawnione po prostu nie dożyją przydziału mieszkania. Do szczególnych patologii dochodzi wówczas, gdy wyrok eksmisyjny nie jest wynikiem zaległości czynszowych, tylko nagminnego łamania zasad współżycia społecznego. W rezultacie sąsiedzi latami muszą znosić praktyczną bezkarność lokatorów regularnie zakłócających ciszę nocną, sprowadzających na budynek zagrożenie epidemiologiczne czy pożarowe lub po prostu urządzających pijackie meliny.

Nie chcę tu mnożyć przykładów ponad miarę (a naprawdę byłoby co mnożyć), ale nie sposób nie wspomnieć o najnowszym zdarzeniu z omawianego zakresu. Wchodząca w życie od nowego roku ustawa o wspieraniu rodzin i pieczy zastępczej (skądinąd zawierająca wiele słusznych rozwiązań) wygeneruje według szacunków dodatkowe 700-800 mln zł kosztów dla samorządów. Tymczasem rząd przewiduje dla nich na wsparcie w realizacji nakładanych przez ustawę nowych obowiązków… 45 milionów.

W takiej sytuacji trudno się dziwić, że samorządy sięgają po każdą dostępną im złotówkę, m.in. śrubując podatki i opłaty lokalne (ich coroczne podwyżki do maksymalnych dopuszczalnych ustawowo składek stają się smutną tradycją coraz większej części polskich miast i gmin wiejskich) oraz wyprzedają majątek. Na szczególną uwagę zasługuje tu negatywne zjawisko sprzedaży naturalnych monopoli świadczących usługi komunalne, często na rzecz zagranicznych podmiotów publicznych (kilka najgłośniejszych przykładów to miejskie zakłady energetyki cieplnej) [dop red. ECO w Opolu]. Trudno to nawet nazwać prywatyzacją – w istocie jest to coś pośredniego między oddawaniem za granicę prawa do poboru danin publicznych a sprzedażą przypisanych do roli chłopów pańszczyźnianych (w tej roli występujemy my – mieszkańcy).

Jednocześnie samorządy prowadzą ekspansywną politykę inwestycyjną, chcąc skorzystać z dostępnych środków unijnych. W rezultacie wyżej opisanych zjawisk praktycznie jedynym dostępnym źródłem finansowania wkładów własnych jest zaciąganie zobowiązań. Względny sukces unijnych inwestycji w Polsce to najczęściej właśnie zasługa „przerabiających” unijne środki samorządów.

Niestety, trzeba również zauważyć, że czasami owo „przerabianie” przyjmuje raczej postać „przejadania”. Poza inwestycjami służącymi ogółowi mieszkańców – głównie w twardą infrastrukturę, jak drogi czy doprowadzenie mediów – występuje również tendencja do gigantomanii, rozdymania inwestycji służących nielicznym grupom interesu czy wręcz budowaniu pozytywnego wizerunku lokalnych polityków. Uważny odbiorca mediów może co chwila wyłapać informacje o powstających w dużej liczbie „centrach kultury”, „centrach konferencyjnych”, „halach wielofunkcyjnych” i tym podobnych inwestycjach, których racja istnienia, a co najmniej skala, jest wątpliwa. Dodatkowo są to inwestycje, które najprawdopodobniej poza kosztami finansowania budowy będą swoją bieżącą działalnością wytwarzały stały deficyt pokrywany z budżetu samorządu. Jako skrajne przykłady można przytoczyć słynną na całą Polskę budowę fontanny kosztującej kilkanaście milionów czy umiejscowienie w średniej miejscowości gigantycznego gmachu filharmonii za grubo ponad 100 milionów.

Na skraju bankructwa

Opisane wyżej czynniki powodują dynamiczny wzrost zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego. O ile w pierwszym półroczu 2006 roku wynosiło ono łącznie niewiele ponad 20 mld zł, o tyle pierwsze półrocze 2011 r. zamknęło się kwotą niemal 55 mld zł (dane z oficjalnych komunikatów Ministerstwa Finansów). Jeżeli ta dynamika się utrzyma (a nic nie wskazuje na to, by miała się zmienić), zadłużenie samorządów ulegnie potrojeniu w niecałe sześć lat.

Obraz długu jednostek samorządu terytorialnego wykazywany według zasad zawartych w ustawie o finansach publicznych nie jest jednak pełny. W ostatnich latach nasila się bowiem zjawisko ukrywania długu w spółkach komunalnych. Pierwotnie taka sytuacja miała miejsce w przypadku spółek spełniających de facto funkcję dostarczyciela usług publicznych, ale posiadających zdolność do częściowego samofinansowania. Klasycznym przykładem spółki takiego rodzaju może być miejski basen zbudowany przez spółkę komunalną z kredytu. Teoretycznie kredyt spłacany ma być z opłat za korzystanie z basenu. W praktyce, aby umożliwić faktyczne korzystanie z basenu szerokim kręgom mieszkańców, ceny wstępu ustawione są na poziomie tak niskim, że spółka jest trwale deficytowa. Więc w rzeczywistości część ciężaru spłaty długu spółki przejmuje na siebie samorząd, dokonując jej okresowego dokapitalizowania – natomiast księgowo cały dług pozostaje długiem spółki prawa handlowego i nie wchodzi w limit zadłużenia gminy.

Obecnie mechanizm wyprowadzania zadłużenia samorządu do spółek wszedł już na wyższy poziom i tworzone są spółki, których jedynym celem jest wyprowadzanie i ukrywanie zadłużenia. Przykładowo – zamiast wybudować nową siedzibę miejskiego teatru, miasto tworzy spółkę, która za kredyt wybuduje budynek, który następnie miasto będzie wynajmowało na siedzibę dla teatru (a ze środków z wynajmu spółka będzie kredyt spłacała). Takie rozwiązanie wytwarza dodatkowe koszty transakcyjne (i kosztowne stanowiska w organach nowej spółki – jednak dysponowanie atrakcyjnymi stanowiskami do rozdziału nie jest dla większości lokalnych polityków przykre) – ale pozwala nie wliczać długu zaciągniętego na budowę do limitu zadłużenia jednostki samorządu. W efekcie obecnie – szczególnie w dużych miastach – łączne zadłużenie spółek komunalnych jest już większe niż zadłużenie przypisane bezpośrednio samorządowi.

Nietrudno więc przewidzieć, że już wkrótce nastąpi połączenie kilku negatywnych czynników: wyczerpania możliwości pożyczkowych jednostek samorządu w wyniku osiągnięcia ustawowych limitów zadłużenia; zmniejszenia dostępnych środków unijnych w ramach nowej perspektywy finansowej; zwiększonych kosztów obsługi jawnego i ukrytego zadłużenia lawinowo rosnącego w ostatnich latach; zwiększonych kosztów utrzymania wybudowanych w ostatnich latach inwestycji; zwiększonych kosztów realizacji zadań przekazywanym przez państwo bez źródeł finansowania. W takiej sytuacji nie potrzeba nawet kryzysu gospodarczego, by doszło do gwałtownego pogorszenia sytuacji budżetowej jednostek samorządu terytorialnego. Coraz więcej miast, gmin i powiatów będzie zmuszonych całkowicie zrezygnować z polityki inwestycyjnej, ograniczając się do roli biernego płatnika wymuszanych ustawowo płac i transferów oraz rat za kredyty i obligacje. Towarzyszyć temu będą rozpaczliwe poszukiwania jakiegoś majątku nadającego się jeszcze do sprzedania i bierne przyglądanie się dekapitalizowaniu budowanej w ostatnich latach infrastruktury.

Zarazem trzeba problem widzieć w odpowiedniej proporcji. Jeżeli pamiętamy, że zadłużenie sektora samorządowego na koniec I półrocza 2011 r. wyniosło 55 mld zł, to musimy też zauważyć, iż zadłużenie sektora rządowego wyniosło w analogicznym okresie 731 miliardów. Nieprzekraczalnym ustawowym limitem zadłużenia długoterminowego dla jednostek samorządu jest 60 proc. rocznych dochodów (niedawna nowelizacja ustawy o finansach publicznych wprowadziła nawet pewne dodatkowe obostrzenia). Analogicznie liczone zadłużenie „rządowe” (zadłużenie sektora rządowego w proporcji do dochodów budżetu państwa) wynosi… 260-270 procent.

Można powiedzieć, że finanse samorządów dotknie zapaść, która już dawno dotknęła budżet państwa – tylko jeszcze jej nie odczuliśmy na własnej skórze, bo państwo może zgodnie z prawem zadłużyć się znacznie bardziej niż samorządy.

Gdyby rządzenie Polską podlegało takim samym rygorom prawno-finansowym jak rządzenie gminą Wąchock czy Pcim (z całym szacunkiem dla tych uroczych miejscowości), mielibyśmy już dawno wprowadzony zarząd komisaryczny, a Tusk i Rostowski tłumaczyliby się przed prokuratorem.

Autor: Marcin Horała, Ekspert Fundacji Republikańskiej, tekst ukazał się 18 listopada 2011 w Naszym Dzienniku