Niezależna Gazeta Obywatelska

Zbliżające się wybory do Parlamentu Europejskiego, będą przeprowadzane w Polsce po raz trzeci. Doświadczenia poprzednich dwóch elekcji pozwalają na sformułowanie wniosków dotyczących systemu wyborczego, w oparciu o który wyłaniany jest „polski skład” Parlamentu Europejskiego. Konkluzje te są aktualne, mimo wprowadzenia kodeksu wyborczego w miejsce dotychczasowej ordynacji wyborczej, albowiem sam mechanizm alokacji mandatów nie uległ najmniejszym zmianom. A szkoda!

Wybory nie będą wolne

Pomimo istnienia ogólnounijnych ram prawnych dotyczących wyborów, ustawodawcy krajowi mają dużą dozę swobody w kształtowaniu systemu wyborczego w swoim państwie. Zasady wyborów posłów do Parlamentu Europejskiego w Polsce określała najpierw ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego z 2004 r., a obecnie zostały one zawarte w Dziale VI kodeksu wyborczego.

Już sam katalog zasad wyborczych nasuwa sporo wątpliwości. Ustawa z 2004 r. stanowiła, że wybory do PE są: wolne, powszechne, bezpośrednie, proporcjonalne oraz przeprowadzane w głosowaniu tajnym. Na uwagę zasługiwało wymienienie zasady wolnych wyborów. Jest to zasada, którą w debacie publicznej odmienia się przez wszystkie przypadki, ale jednak jest ona trudno definiowalna. Przepisy obowiązujące dotychczas nie uwzględniały zasady równości. W przypadku tej zasady i tak można było mówić jedynie o przestrzeganiu jej w aspekcie formalnym, gdyż każdemu wyborcy przysługuje jeden głos, ale na płaszczyźnie materialnej jest inaczej. W wyborach do Parlamentu Europejskiego w Polsce jeden deputowany przypada na ponad 750 tys. mieszkańców, podczas gdy np. w Luksemburgu zaledwie na niecałe 90 tys. Również przyjęty w Polsce podział kraju na okręgi wyborcze w praktyce skutkuje istotnymi dysproporcjami w ilości mandatów przypadających na jednego mieszkańca w poszczególnych okręgach wyborczych (o czym niżej).

W kodeksie wyborczym, który w nadchodzących wyborach do PE znajdzie zastosowanie po raz pierwszy ustawodawca dokonał zmiany katalogu zasady wyborczych i w moim przekonaniu jest to zmiana na gorsze. Trudno uzasadnić bowiem dlaczego zrezygnowano z dotychczas wymienianej zasady wolnych wyborów. Nie przypuszczam, że taka sytuacja jest następstwem głębszej refleksji ustawodawcy i analizą zaleceń Kodeksu Dobrej Praktyki w Sprawach Wyborczych, które w odniesieniu do wolnych wyborów stanowią, że: „procedury wyborcze muszą być proste”. Natomiast polska procedura na pewno, do prostych się nie zalicza.

Postawić można zatem wniosek, że kodeks wyborczy powielił dotychczasową negatywną praktykę uznaniowego i dość swobodnego określania zasad wyborczych dla poszczególnych wyborów. Równocześnie wprowadzono zasadę równych wyborów. Takie działanie jest tym bardziej niezrozumiałe dlatego, iż, jak nadmieniłem, w obecnym systemie wyborczym o zasadzie równości możemy mówić jedynie w jej formalnym ujęciu.

Dokonana przy okazji uchwalania kodeksu wyborczego zmiana w katalogu zasad wyborczych pozwala wysunąć opinię, że mają one zupełnie dowolne znaczenie, a nawet znajdują się w obowiązujących przepisach przypadkiem. Trudno bowiem racjonalnie uzasadnić dlaczego przeprowadzane w 2004 i 2009 roku wybory odbywały się w ramach wyrażonej w ustawie zasady wolności wyborów, a wyborach w 2014 roku ta zasada już nie będzie wynikać expressis verbis z przepisów. Odwrotnie jest w przypadku zasady równości. Chociaż ustawodawca nie zmienił postanowień dotyczących samego systemu wyborczego w jego wąskim ujęciu, to postanowił, że wybory będą odbywać się z zachowaniem zasady równości, której dotychczasowa ustawa nie przewidywała.

Istota systemu wyborczego

Wraz z nasilającą się gorączką wyborczą co pięć lat wracają dywagacje o tym, czy Opolszczyzna będzie miała swojego „europosła”. Z zadowoleniem odnotowuję, że tym roku tym spekulacjom towarzyszy większa doza racjonalizmu. Poza zainteresowanymi bezpośrednio politykami, także i media w większym stopniu zaczęły dostrzegać realia, może nie tyle samego systemu wyborczego, ale przynajmniej okręgu wyborczego.

By nie zanudzić czytelników, wskażę jedynie główne mechanizmy systemu wyborczego. Proces alokacji mandatów przedstawia się zatem następująco:

– liczbę głosów ważnych oddanych łącznie na listy okręgowe każdego z komitetów wyborczych dzieli się kolejno przez: 1; 2; 3; 4 i dalsze następne liczby naturalne, aż do chwili, gdy z otrzymanych w ten sposób ilorazów da się uszeregować tyle kolejno największych liczb, ilu posłów do Parlamentu Europejskiego jest wybieranych w Rzeczypos¬po¬litej Polskiej (metoda d’Hondta);

– każdemu komitetowi wyborczemu przyznaje się tyle mandatów, ile spośród ustalonego w powyższy sposób szeregu ilorazów przypada mu kolejno największych liczb.

Następnie, w celu ustalenia liczby mandatów przypadających poszczególnym listom okręgowym należy:

– liczbę ważnych głosów oddanych na listę okręgową danego komitetu wyborczego, kolejno w każdym okręgu, pomnożyć za każdym razem przez liczbę przypadających danemu komitetowi mandatów;

– tak otrzymany iloczyn dzieli się przez liczbę głosów ważnych oddanych we wszystkich okręgach na listy okręgowe tego komitetu wyborczego. Wartość liczby całkowitej (przed przecinkiem) uzyskanego w ten sposób ilorazu oznacza liczbę mandatów przypadających danej liście okręgowej;

– jeżeli po przeprowadzeniu postępowania, o którym wyżej mowa, w odniesieniu do wszystkich list okręgowych danego komitetu wyborczego nie zostały rozdzielone wszystkie mandaty przypadające temu komitetowi, to pozostałe jeszcze do podziału mandaty przydziela się tym listom okręgowym tego komitetu, dla których wyliczone ilorazy wykazują po przecinku kolejno najwyższe wartości, uwzględniając także i te listy okręgowe, które nie uzyskały jeszcze żadnego mandatu;

– mandaty przypadające danej liście okręgowej uzyskują kandydaci w kolejności otrzymanej liczby głosów.

Zaznaczyć należy, że w zakresie kształtowania wielkości okręgów wyborczych w wyborach do PE przeprowadzanych w naszym kraju, Polska nie jest związana postanowieniami prawa unijnego. W przyjętym systemie wyborczym alokacja mandatów pomiędzy podmioty startujące w wyborach de facto dokonuje się już na poziomie ogólnopolskim. Okręgi wyborcze mają jedynie rolę uzupełniającą. Można zatem pokusić się o stwierdzenie, że okręgi wyborcze są pewnego rodzaju sztucznym tworem (w odniesieniu do podziału mandatów) lub co najwyżej mają jedynie wtórne, uzupełniające znaczenie. Okręgowe listy kandydatów są swego rodzaju ekspozyturami komitetu wyborczego. Mamy zatem do czynienia z zupełnie innym znaczeniem okręgów wyborczych niż np. w przypadku wyborów do Sejmu. Swoją rolę okręgi wyborcze wypełniają poprzez przypisanie kandydatów do określonych okręgów wyborczych, w których prowadzą oni kampanię wyborczą. Konstrukcja systemu wyborczego powoduje, że szanse uzyskania mandatów w każdym z okręgów są zróżnicowane.

Mit frekwencji

Decydujący wpływ na uzyskanie mandatu przez kandydata ma przede wszystkim ilość głosów oddanych na listę w konkretnym okręgu wyborczym. Skutkiem takiego rozwiązania jest fakt, że szanse na mandat są większe w okręgach, w których liczba uprawnionych do głosowania, a co za tym zazwyczaj idzie, liczba głosujących, jest największa. Frekwencja wyborcza, nawet dość mocno zróżnicowana w poszczególnych okręgach wyborczych, nie ma aż tak istotnego wpływu na rezultat podziału mandatów przypadających komitetowi i jego okręgowym listom. Sprawę przesądza bowiem wielkość okręgu wyborczego, rozumiana jako ilość głosujących. Realizacja zamysłu związania ilości mandatów przypadających na okręg wyborczy z osiągniętą w nim frekwencją wyborczą w praktyce okazała się chybiona. Frekwencja wyborcza nie ma decydującego znaczenia w premiowaniu okręgów wyborczych, wyróżniających się dużą aktywnością elektoratu. Stosowany system wyborczy nie gwarantuje odpowiednio większej reprezentacji okręgom wyborczym, w których zanotowano największy procentowo udział wyborców w elekcji. Doświadczenia z 2004 r. pokazują, że Województwo Pomorskie pomimo jednej z największych frekwencji wyborczych, nie tylko nie uzyskało dodatkowych mandatów, ale de facto „straciło” aż dwa mandaty. Owa strata dotyczy odniesienia do jednolitej normy przedstawicielstwa. Także w 2009 r. zanotowano w tym okręgu wyborczym jedną z największych w kraju frekwencji wyborczych, co jednak nie przyczyniło się do przyznania dodatkowych mandatów. W 2004 r. okręg wyborczy nr 3, (woj. Warmińsko-Mazurskie i woj. Podlaskie) pomimo najniższej frekwencji, także „stracił” taką samą liczbę mandatów, jak „okręg Pomorski” z wysoką frekwencją wyborczą! W 2009 r. pomiędzy okręgami ze skrajnymi wartościami frekwencji wyborczej (Warszawa 1 – 38,92% i Warszawa 2 – 19,74%), a zatem przy aż dwukrotnej różnicy, doszło do „przesunięcia” zaledwie jednego mandatu. W mojej ocenie można zatem uznać, że koncepcja preferowania okręgów z dużym zaangażowaniem wyborców podczas głosowania nie została w praktyce zrealizowana. Uczynienie zadość promowaniu zachowań „profrekwencyjnych”, jest oczywiście możliwe, ale konsytuacja systemu wyborczego musiałaby wyglądać zupełnie inaczej.

Inne patologie

Mechanizmy przyjętego systemu wyborczego wymusiły inne, negatywne zachowania. Zaliczam do nich politykę prowadzoną przez kierownictwa partii politycznych, które „desygnują” posłów do PE. Powszechnymi stały się praktyki wystawiania preferowanych kandydatów nie w okręgach wyborczych, z którymi byli związani (np. poprzez miejsce zamieszkania czy pracy), ale w okręgach, w których szansa na zdobycie mandatu była i jest zdecydowanie większa. Z całą pewnością prawdopodobieństwo uzyskania mandatu zwiększała duża liczba mieszkańców w okręgu wyborczym. Potwierdza to (w szczególności w odniesieniu do 2004 r.) przypadek trzech największych ludnościowo okręgów wyborczych (woj. śląskie, woj. małopolskie wraz z woj. świętokrzyskim oraz woj. dolnośląskie wraz z opolskim). Te trzy okręgi wyborcze zamieszkują ponad 3 miliony mieszkańców. Każdy z nich w konsekwencji stosowanych w 2004 r. rozwiązań był okręgiem nadreprezentowanym, odnotowując przy tym frekwencję wyborczą zbliżoną do średniej krajowej. W 2009 r. „nadreprezentacja” utrzymana została w odniesieniu do okręgu małopolsko-świętokrzyskiego, a pozostałe okręgi wyborcze nie okazały się „stratne”. Także ten przykład potwierdza, że istotne znaczenie dla podziału mandatów ma wielkość okręgu wyborczego. Jest to kryterium z pewnością istotniejsze niż frekwencja wyborcza.

W istniejącym systemie może dojść do sytuacji, w której w okręgu (z małą liczbą osób uprawnionych do głosowania, przy niskiej frekwencji oraz przy znacznym rozbiciu głosów) nie będzie ani jednego posła do PE.

Konsekwencją obecnego systemu jest zdecydowana dysproporcja pomiędzy ilością posłów do PE wybranych z poszczególnych okręgów wyborczych w stosunku do ilości uprawnionych do głosowania w tym okręgu. W 2004 r. w okręgu obejmującym woj. kujawsko-pomorskie jeden mandat przypadał na 1 618 883 osoby uprawnione do głosowania, a w okręgu obejmującym Miasto Stołeczne Warszawę i sąsiadujące ze stolicą powiaty na 414 228 osób uprawnionych do głosowania. Z kolei w 2009 r. w okręgu obejmującym woj. woj. warmińsko-mazurskie i podlaskie mandat poselski przypadał na 1 052 121 uprawnionych do głosowania a w okręgu stołecznym na 428 769 wyborców uprawnionych do głosowania. Blisko czterokrotna różnica w liczbie mandatów przypadającej na poszczególne okręgi wyborcze jest wartością, dyskredytującą w mojej ocenie, obowiązujące rozwiązania.

Propozycje zmian

W mojej ocenie obecny system wyborczy jest dla zwykłego obywatela zbyt skomplikowany i powinien ulec uproszczeniu. W mojej ocenie ustawodawca bardziej związał posła i sprawowany przez niego mandat z partią polityczną niż z poszczególnym okręgiem wyborczym. W związku z tym (skoro tak musi być) poprzestałbym na podziale mandatów pomiędzy komitety wyborcze w skali kraju, z zastosowaniem krajowych list kandydatów. Sprowadziłoby to jeszcze bardziej kampanię wyborczą do poziomu ogólnopolskiego niż regionalnego. Takie rozwiązanie wypełniałoby postanowienia art. 330 kodeksu wyborczego, który stanowi, że: „Posłowie do Parlamentu Europejskiego są przedstawicielami narodów państw Unii Europejskiej”. Uniknęlibyśmy również sytuacji, w których kandydaci wysuwani przez partyjne kierownictwa prowadzą kampanię wyborczą w całkiem obcym dla nich okręgu wyborczym, tylko dlatego, że szansa uzyskania mandatu z tego okręgu jest zdecydowanie większa niż np. z okręgu miejsca ich zamieszkania lub gdy w „macierzystych” okręgach zabrakło dla nich miejsca. Również decyzje wyborców miały większe znaczenie, niż tylko zatwierdzanie postanowień partyjnych decydentów kierujących swych nominatów np. do „Bydgoszczu”.

Nie obawiałbym się również tego, że ograniczenie podziału mandatów tylko do poziomu ogólnokrajowego utrudniłoby kontakt posłów z wyborcami. W obecnie obowiązujących realiach kontakt posłów z wyborcami w zasadzie nie występuje albo jest niezwykle utrudniony. Zgodnie z oficjalnym kalendarzem prac posłów do PE na kontakty z wyborcami mają oni przeznaczone zaledwie ok. 20 dni w roku. W sytuacji, gdy okręg wyborczy obejmuje kilka milionów obywateli i jest rozległy na kilkaset kilometrów, utrzymywanie więzi z wyborcami w zasadzie jest bardzo ograniczone.

Rozważać można również zastosowanie innego rozwiązania, polegającego na podziale kraju na większe okręgi wyborcze wraz z określeniem ich wielkości lub jedynie wskazaniem zasady ustalania liczby mandatów dla poszczególnych okręgów, co z uwagi na możliwe zmiany w prawie unijnym oraz wewnętrzną migrację byłoby również racjonalne. Uważam, że wyznaczenie kilku (4-6) okręgów wyborczych, pomimo zapewne nieuniknionych sporów politycznych, nie byłoby działaniem nadzwyczaj trudnym. Pozwoliłoby to na pełniejsze realizowanie zasady proporcjonalności.

Uważam, że zmiany w systemie wyborczym do Parlamentu Europejskiego są konieczne, choć z powodu istnienia wielu ograniczeń nie mogą być to zmiany zasadnicze. Jest to konsekwencją specyficznej roli, jaką odgrywa ten wspólnotowy organ. W jego przypadku nie jest najważniejszym wyłonienie sprawnie funkcjonującej większości parlamentarnej, lecz stworzenie na forum Parlamentu Europejskiego reprezentacji możliwie najlepiej odzwierciedlającej poglądy wyborców państw członkowskich. W związku z tym, system proporcjonalny nie ma alternatywy.

Gdyby natomiast zdecydowano się podjąć na gruncie ustawowym próbę promowania okręgów wyborczych z wysoką frekwencją wyborczą (co można uznać za dopuszczalne), to należałoby to zorganizować w zupełnie inny sposób, tak by osiągnąć zamierzony rezultat. Warto podkreślić, że podział mandatów realizujący takie założenie nie byłby skomplikowany, a jego propozycje zostały już zasygnalizowane przez badaczy systemów wyborczych. Takie rozwiązanie w pierwszej kolejności określałoby ilość mandatów przypadających na poszczególne okręgi wyborcze i dopiero następnie ich podział pomiędzy ugrupowania. Różniłoby się zatem od funkcjonującego obecnie, w ramach którego najpierw dokonuje się podziału mandatów pomiędzy komitety wyborcze, a dopiero później ustala się okręgi wyborcze, z których będą wybrani posłowie.

Podsumowując należy stwierdzić, że stosowany w wyborach do Parlamentu Europejskiego w Polsce system wyborczy uznać można za skomplikowany. Podział mandatów odbywa się w oparciu o zawiły mechanizm. W konsekwencji może to również wpływać na niewielkie zainteresowanie tymi wyborami. Na tyle małe, iż warto szukać innych rozwiązań.

dr Tomasz Strzałkowski

Radny Powiatu Opolskiego