Niezależna Gazeta Obywatelska

Weszliśmy już w 2022 rok a pieniędzy z Funduszu Odbudowy Unii Europejskiej nie ma i nikt nie potrafi powiedzieć kiedy będą. Możemy tylko zachęcać obie strony (tj. rząd polski i Komisję Europejską) do wykrzesania w sobie silnej woli porozumienia. Długi konflikt szkodzi wszystkim. Patrząc chłodnym okiem eksperta widać, że coś tutaj nie gra. Cała ta historia już długo trwa i kompromis do tej pory nie został osiągnięty. Jak to rozumieć?

Na początku stycznia br. Komisja wydała Komunikat (wewnętrzny akt prawa wtórnego nietypowego UE), że rozmowy w sprawie polskiego Krajowego Planu Odbudowy (KPO) trwają. Rząd polski powtarza to samo. Nie wiemy na jakim te rozmowy są etapie i czy jest wola obu stron do rozwiązania sporu. Komisja domaga się likwidacji Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego jako jednego z ważnych warunków odblokowania pieniędzy z Funduszu Odbudowy, który ma wspomóc naszą gospodarkę mocno nadwyrężoną pandemią Covida. Nasz rząd wyraził wcześniej taką wolę. Te środki, już bardzo opóźnione, nie wpływają do naszego budżetu i do samorządów które czekają na nie z utęsknieniem. Te pieniądze są potrzebne na inwestycje z Krajowego Planu Odbudowy, potrzebne są na inwestycje dla samorządów. Potrzebne są fundusze na modernizację linii wysokiego napięcia gdyż te wieloletnie zaniedbania skutkują blokowaniem rozwoju odnawialnych źródeł energii czego wynikiem są coraz wyższe ceny prądu. Przy dzisiejszej technologii powinny maleć. Wynika z tego, że rozmowy naszego rządu z Komisją i negocjacje są nieskuteczne. Co na to Komisja Europejska i inne instytucje? Trzeba też pamiętać, że po zgodzie Komisji musimy także uzyskać zgodę Rady, która będzie miała czas jednego miesiąca na analizę naszego Planu Odbudowy. Rozmowy trwają, polski rząd nie chce ustąpić i Komisja nie chce ustąpić. Obie strony chcą utrzymać swój prestiż i wiarygodność, zatem będą stać przy swoich decyzjach. To gdzie leży błąd i kto będzie rozstrzygał zapisy traktatów i decyzji podejmowanych przez Instytucje europejskie?

Traktat o Unii Europejskiej (TUE) w art.17 p.1. wyraźnie mówi, że to właśnie Komisja czuwa nad stosowaniem Traktatów i środków przyjmowanych przez instytucje na ich podstawie. Nadzoruje stosowanie prawa Unii pod kontrolą Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Trybunał zaś zapewnia poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu Traktatów, art. 19 p.1. TUE. Komisja natomiast wykonuje budżet i zarządza programami. Potocznie mówi się, że Komisja jest strażnikiem traktatów. Do niej także, najpierw przed TSUE, należy pozytywne rozstrzyganie sporów z państwami ponieważ to Komisja wspiera ogólny interes Unii i podejmuje w tym celu odpowiednie inicjatywy (ciągle art.17 p.1. TUE). Prawny spór rządu polskiego z Komisją Europejską w sprawie Funduszu Odbudowy nie został jeszcze rozwiązany. Dlaczego?

Wynika z tego, że Komisja Europejska i rząd polski nie zastosowały się do jednej z fundamentalnych zasad zapisanych w Traktacie, do zasady lojalnej współpracy. Artykuł 4 p.3 TUE zachęca: Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia (czytaj instytucje europejskie, w tym Komisja) i Państwa członkowskie (w tym Polska) wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów. Traktat mówi dalej: Państwa członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii.

Długo trwający konflikt jest znakiem, że ta zasada nie zadziałała. Oczywiście musi być wola po obu stronach.

Wydaje się też, że Instytucje unijne nie lubią obecnego polskiego rządu ale co do tego ma litera Traktatów, polskie spoleczenstwo, firmy, samorządy, które czekają na fundusze? Niektórzy polscy politycy w swoim zacietrzewieniu chcą wypowiedzieć nasze uczestnictwo w Funduszu Odbudowy w ramach rewanżu. To trzeba im chłodno odpowiedzieć, że duża część tych środków finansowych to mają być wydatki na transformację energetyczną tak bardzo nam potrzebną. Czyż nie prościej jest skutecznie negocjować? Właściwie Komisja może odblokować pieniądze dla samorządów np. z programu REACT – EU ale to jest projekt przejściowy.

Decyzje i zobowiązania całej UE co do spraw budżetowych zostały podjęte, przy naszym udziale. Komisja wypłaciła już większości państw zaliczki na poczet Funduszu Odbudowy na kwotę ok. 54 mld Euro. My jeszcze czekamy.

Dla przypomnienia. W grudniu 2020 Rada i Parlament Europejski przyjęły Rozporządzenie 2020/ 2092 w Sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii. Na podstawie tego Rozporządzenia Komisja zastosowała ten właśnie mechanizm warunkowosci, który znaczy: wypłata środków finansowych za praworządność, czyli respektowanie art. 2 TUE: Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego…W ujęciu ‘’państwa prawnego’’ mieści się cały potencjał spraw związanych z wymiarem sprawiedliwości, sądami, sędziami etc. Do przyjęcia mechanizmu warunkowosci naciskał Komisję Parlament Europejski. Komisja liczy się z Parlamentem gdyż zgodnie z zapisem traktatowym ponosi kolegialną przed nim odpowiedzialność, art. 17. p.8. TUE. Parlament może nawet Komisję odwołać ze względu na jej działalność, art. 234 TFUE. To oczywiście są wyjątkowe przypadki.

Rozporządzenie jako akt prawny UE zostało przyjęte i obejmuje wszystkie kraje członkowskie, bez wyjątku, w tym i Polskę. Rozporządzenie wiąże w całości i powinno być stosowane bezpośrednio we wszystkich państwach UE, art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). W tym Rozporządzeniu zawarte są przepisy ‘’niezbędne do ochrony budżetu Unii w przypadku naruszeń zasad państwa prawnego w państwach członkowskich’’, art. 1. Dalej są definicje, warunki przyjmowania środków, procedury etc.

Do tej pory zastosowanie art. 2 TUE w procedurze budżetowej UE nie było brane pod uwagę, nie było takiej potrzeby. Teraz stał się elementem procedury budżetowej. To precedens. Instytucje ale też i państwa członkowskie wyszły z założenia, że ‘’ naruszenia zasad państwa prawnego w państwie członkowskim wpływają lub stwarzają poważne ryzyko wpływu – w sposób wystarczająco bezpośredni – na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę interesów finansowych Unii’’, art 4. p.1 tego Rozporządzenia. Natomiast artykuł 4. p. 2 Rozporządzenia odnosi się w dużym stopniu do art. 325 TFUE, który dotyczy zwalczania nadużyć finansowych w UE. Ten artykuł TFUE jest zrozumiały i wchodzi w całość procedury budżetowej. Generalnie, jak do tej pory Polska nie miała większego problemu z korzystaniem ze środków UE i z nadużyciami finansowymi.

Rząd polski mógł mieć jeszcze zastrzeżenia co do samej procedury przyjęcia tego Rozporządzenia 2020/2092. To Rozporządzenie, które dotyczyło procedury uchwalania i wykonywania budżetu UE zostało przyjęte na podstawie art. 322. p.1. a) TFUE. Zostało przyjęte na wniosek Komisji oraz przy uwzględnieniu opinii Trybunału Obrachunkowego, który sprawuje kontrolę rachunków wszystkich dochodow i wydatkow Unii, art. 285 i 287 TFUE. Rozporządzenie zostało przyjęte przez Parlament Europejski i przez Radę na podstawie zwykłej procedury ustawodawczej, tj. z art. 294 TFUE. Procedura jest prosta: Komisja przedstawia projekt aktu Parlamentowi i Radzie. Później już zaczynają się komplikacje. Następuje pierwsze czytanie, a jak nie ma zgodnych stanowisk to dokumenty krążą, mnożą się spotkania i następuje drugie czytanie, procedura pojednawcza etc. Jednakże, zwłaszcza w sprawach budżetowych Instytucje UE są związane art. 295 TFUE, który zmusza je do wzajemnych konsultacji i w poszanowaniu Traktatów zawierają wiążące je porozumienia międzyinstytucjonalne (akty prawa wtórnego nietypowe).

Jeszcze można zaznaczyć że w sprawach procedur budżetowych odbywają się regularne spotkania przewodniczących Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji w celu opracowywania wspólnych uzgodnień i zbliżania stanowisk, art. 324 TFUE.

Tyle o przyjęciu budżetu, to są postanowienia wspólne wszystkich państw członkowskich. Do tej pory to był standard, który działał w miarę dobrze. Zastosowanie art. 2 TUE w procedurze budżetowej nie było brane pod uwagę, gdyż zasady państwa prawnego nie podlegały dyskusji. Natomiast kiedy stwierdza się istnienie wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez jakieś państwo członkowskie art. 2 TUE to wtedy stosuje się art. 7 TUE ale bez konsekwencji finansowych. Oczywiście finalną karą może być zawieszenie z prawem do głosowania przedstawiciela rządu tego państwa w Radzie, art. 7. p. 3. Najpierw jednak zgodnie z art. 7 prowadzona jest procedura wyjaśniająca i naprawcza.

Jeśli nie dojdzie do porozumienia stron wtedy w rozwiązanie zagadnienia angażują się państwa członkowskie, Parlament Europejski, Rada Europejska i Rada Unii, która stanowi większością kwalifikowaną i może zdecydować o zawieszeniu niektórych praw wynikających ze stosowania Traktatów dla tego państwa. Państwo to ma jednak ciągle obowiązki w stosunku do całej UE i wiążą go przyjęte akty prawne w tym Rozporządzenie 2020/ 2092 o którym mówiliśmy. Ono weszło w życie 1 stycznia 2021 r.

Sprawa zastosowania mechanizmu warunkowosci w Rozporządzeniu budżetowym jest mocno upolityczniona i powinna być najpierw tematem negocjacji między państwami i w Instytucjach UE. Teraz jest na to za późno. Polska i Węgry zaskarżyły zastosowanie mechanizmu warunkowości i wniosły skargę do Trybunału Sprawiedliwości z żądaniem stwierdzenia nieważności Rozporządzenia. Skarga Polski oparta jest głównie na zarzutach braku podstawy prawnej Rozporządzenia i jego niezgodności z art. 7. p.2 TUE.

Te zarzuty w tym przypadku zwłaszcza dot. art 7. 2 TUE mają słabą wymowę. Rozmowy już się toczyły. Co do podstaw prawnych Rozporządzenia, argument też jest słaby gdyż Instytucje mają prawo dokonywać wyboru, takiego aktu prawnego jakiego w danym przypadku można użyć w poszanowaniu procedur i zasady proporcjonalności, art. 296 TFUE. Zazwyczaj, wcześniej w procedurze budżetowej bazą prawną był art. 314 TFUE i inne (jeśli chodzi o roczny budżet Unii). Jeśli chodzi o wieloletnie ramy finansowe to podstawą prawną jest art. 312 TFUE. Jednakże w postanowieniach wspólnych co do budżetu Parlament Europejski i Rada po konsultacji z Trybunałem Obrachunkowym może przyjąć w drodze rozporządzenia: zasady finansowe określające w szczególności warunki uchwalania i wykonywania budżetu oraz przedstawiania i kontrolowania rachunków zgodnie z art. 322 . p1.a). Trybunał nie zaskarżył wcześniej tego Rozporządzenia czyli uznał jego podstawę prawną. Czekamy zatem na orzeczenie TSUE ale jest bardzo prawdopodobne, że skarga zostanie oddalona.

Czekamy także na rzetelne negocjacje naszego rządu z Komisją w sprawie odblokowania funduszy. Może powinniśmy szukać sojuszników w tych debatach, jakiegoś dobrego i wpływowego rozjemcę? To zadania naszej dyplomacji. Natomiast wewnątrz kraju mediacji mógłby się podjąć Prezydent RP to też jego rola prestiżowa łagodzenia sporów. To pilna potrzeba gdyż czeka cały kraj. Rząd powinien też usiąść do stołu z opozycją aby wypracować wspólne decyzje dla państwa. Tym bardziej, iż trzeba się także zastanowić nad efektywnym wdrażaniem Rozporządzenia Rady z dn. 14 grudnia 2020 pod sygn. 2020/2094 ustanawiającego Instrument Unii Europejskiej na rzecz Odbudowy w celu wsparcia odbudowy w następstwie kryzysu związanego z Covid -19. Rozporządzenie zostało przyjęte na podstawie art. 122 TFUE o zastosowaniu szczególnych środków w sytuacji gospodarczej nadzwyczajnej. Przedmiotem i zakresem stosowania tego Rozporządzenia są raczej sprawy socjalne: odbudowa rynku pracy, ożywienie wzrostu gospodarczego, pomoc głównie dla małych i średnich przedsiębiorstw dotkniętych kryzysem, wsparcie dla rolnictwa, ale też obszar badań naukowych i innowacje, art.1. Rozporządzenia.

Artykuł 2 Rozporządzenia określa szczegółowe kwoty finansowe rozpisane na konkretne programy. Artykuł 3 Rozporządzenia opisuje zasady wykonania budżetu i przypomina, iż decyzje o przyznawaniu pożyczek są przyjmowane do dnia 31 grudnia 2023 r. Zaś całość zaciągniętych zobowiązań finansowych należy zrealizować do dnia 31 grudnia 2026 roku.

To są ważne zagadnienia związane z funkcjonowaniem całego państwa. Zatem jeśli rząd chce się unieść ponad podziały i nie ma nic na sumieniu to powinien prowadzić otwarty dialog o przyszłości naszej gospodarki, sprawach energetycznych, wyjściu z kryzysu pocovidowego, ochronie granic i o polskiej praworządności. Jest to na czasie gdyż Komisja Europejska podjęła niedawno decyzje o wszczęciu postępowania przeciwko Polsce w związku z ‘’poważnymi obawami’’ dotyczącymi Trybunału Konstytucyjnego i jego ostatniego orzecznictwa. Chodzi o orzeczenia TK z 14 lipca 2021 i z 7 października 2021 w których polscy sędziowie uznali literę Traktatów UE za niezgodną z Konstytucją RP. O tej sprawie mówiliśmy wcześniej ale dodatkowo wymaga ona jeszcze osobnego artykułu.

W konkluzji zaś koniecznie należy przypomnieć wszystkim aktorom relacji europejskich: Instytucjom i państwom członkowskim, w tym i Polsce (rządowi polskiemu) o tej nieco zapomnianej zasadzie lojalnej współpracy między nimi, czyli art. 4. p 3. TUE, czyli Instytucje i państwa członkowskie przede wszystkim powinny się wspomagać i zawsze szukać porozumienia w urzeczywistnianiu celów i zadań wspólnych, niezależnie od kolorów politycznych. Ta zasada nawiązuje bezpośrednio do pierwszych trzech artykułów TUE, które mówią o wspólnych celach i wartościach całej wspólnoty europejskiej. Państwa członkowskie mają obowiązki wobec siebie i wobec wspólnej Unii powinny ułatwiać wypełnianie przez tę Unię jej zadań i powinny się powstrzymywać od podejmowania środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu jej celów (zakladajac oczywiscie, że one są wspólne i leżą w interesie wszystkich państw i narodów UE). Wszyscy mogą popełniać błędy ale z nich trzeba się umieć wycofywać i je naprawiać.

Może zatem warto się zastanowić po co jestesmy w Unii Europejskiej, co chcemy osiągnąć i jakie mamy cele na przyszłość?

Dr Marian Apostoł*

* Urodzony w 1952 r. Studia ukończył na UJ. na kierunku historia i religioznawstwo. Później na Politechnice Krakowskiej – zarządzanie. Tytuł doktora uzyskał na Uniwersytecie Nauk Humanistycznych w Strasburgu, następnie studia prawnicze w Brukseli. Pracował jako nauczyciel akademicki, adiunkt w Małopolskiej Szkole Wyższej. W 1997 roku był z rekomendacji AWS wojewodą krakowskim. W latach 1998 – 2002 pełnił funkcję radnego miasta Krakowa i przewodniczący komisji promocji miasta. Dyplomata, doradca polityczny. Obecnie zbliżony do Zjednoczenia Chrześcijańskich Rodzin dra Bogusława Rogalskiego.

Tekst ukazał się pierwotnie na łamach dziennika Rzeczpospolita. Przedruk za zgodą autora.