Niezależna Gazeta Obywatelska

Dynamiczne zmiany polityczne u schyłku Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (PRL) przyniosły szereg zmian ustrojowych. Jedna z nich została dokonana ustawą z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, skutkującą restytucją Senatu. Potwierdzono, że jego skład będzie wyłaniany w wyborach powszechnych, bezpośrednich oraz w głosowaniu tajnym. Przywrócono także instytucję Prezydenta PRL wybieranego przez Zgromadzenie Narodowe . W wyborach do Sejmu utrzymano zasadę wyborów powszechnych, równych, bezpośrednich i przeprowadzanych w głosowaniu tajnym. Dynamika zmian politycznych pozwalała zakładać, że przyjmowane rozwiązania będą miały jedynie tymczasowy charakter.

W prawie wyborczym dotyczącym wyborów powszechnych od 1989 r. do dnia dzisiejszego nastąpił szereg zmian, także dotyczących systemu wyborczego w jego wąskim ujęciu . Taka wysoka częstotliwość z pewnością utrudnia zapamiętanie rozwiązań z przeszłości. Dodatkowo, także i okrągła rocznica stanowi dobrą okazję do przypomnienia zasad systemu wyborczego sprzed ćwierćwiecza.
Ocena „kontraktowego” systemu wyborczego powinna odnosić się do charakteru przyjętych rozwiązań i ich odpowiedniego zakwalifikowania. Rozważyć należy kwestię ich, „demokratyczności”. W tym celu przyjąć można następujące punkty odniesienia: swoboda zgłaszania kandydatów i głoszenia poglądów, uczciwe liczenie głosów, kontrola nad prawidłowym przebiegiem głosowania sprawowana np. przez mężów zaufania z ramienia komitetów obywatelskich . Na tle doświadczeń wyborczych lat poprzedzających, z pewnością możemy mówić o obraniu kierunku demokratyzacji prawa wyborczego . Jednak jednoznaczne uznanie wyborów za w pełni demokratyczne uniemożliwia fakt, że ich demokratyczny charakter dotyczył jedynie „zakontraktowanej” części mandatów do Sejmu oraz wyborów do Senatu. Warto również zastanowić się, czy w rozwiązaniach z 1989 r. można doszukiwać się wpływu na późniejszy kształt polskiego prawa wyborczego, czy też miały one jedynie epizodyczny charakter . Podkreślić należy, że rola prawodawcy w stworzeniu tego systemu została bardzo ograniczona. Tak naprawdę zatwierdził on zawarte przy okrągłym stole ustalenia. Przyjęte prawo wyborcze materializowało ustalenia kontraktu politycznego . Miał on być taki, aby z jednej strony zapewnić udział przedstawicieli Solidarności w kierowniczych organach państwa, a z drugiej zagwarantował PZPR reprezentację wystarczającą do faktycznego sprawowania władzy.

Prawo zgłaszania kandydatów w wyborach do Sejmu przysługiwało: partiom politycznym, organizacjom, ugrupowaniom niezależnym oraz grupom 3 tysięcy obywateli. Do każdego mandatu można było zgłaszać nieograniczoną ilość kandydatów. Takie rozwiązanie przemawiać mogło, za demokratycznym charakterem i realizacją zasady wolnych wyborów na tym etapie procesu wyborczego. Okręgi obejmowały od 2 do 5 mandatów i stanowiły je województwa lub ich części. W 108 okręgach wyborczych wybranych miało być 425 posłów. Uchwałą z dnia 13 kwietnia Rada Państwa postanowiła, że z listy krajowej zostanie wybranych 35-ciu posłów . Solidarność odmówiła wystawienia na liście krajowej (10% mandatów) swoich kandydatów, dlatego znaleźli się na niej tylko przedstawiciele ugrupowań strony koalicyjno-rządowej . Taki stan rzeczy moim zdaniem naruszał zasadę równości, którą przewidywała obowiązująca Konstytucja PRL i która wynikała z art. 4 omawianej ordynacji. Z uwagi na jednoczesne wybory kandydatów w okręgach wyborczych i z listy krajowej natrafić można na opinię, że był to system „dwuczłonowy” .

Podziału mandatów między poszczególne okręgi, a w ich ramach na mandaty dla partii, stronnictw, stowarzyszeń i bezpartyjnych dokonała Rada Państwa . W każdym okręgu przynajmniej jeden mandat miał przypadać kandydatom bezpartyjnym. Nie obyło się bez próby takiego rozdziału mandatów, aby przydzielić ich więcej w okręgach, w których Solidarność była teoretycznie słabsza. Przedwyborczy podział mandatów stanowił istotę zawartego kontraktu i tak naprawdę decydował o tym, że w przypadku tego systemu wyborczego nie może być mowy o respektowaniu zasady wolnych wyborów.

W wyborach do Sejmu kandydaci ubiegający się o poszczególne mandaty umieszczani byli w porządku alfabetycznym na osobnych kartach do głosowania. Wyborca otrzymywał natomiast tyle kart do głosowania, ile mandatów przypadało na jego okręg wyborczy. Dla każdego z mandatów w okręgu wyborczym drukowano odrębną kartę do głosowania. Kandydować można było tylko z jednego okręgu wyborczego albo z listy krajowej. Kandydaci byli zgłaszani osobno do każdego z obsadzanych mandatów.

Każdy wyborca dysponował taką liczbą głosów, ilu kandydatów było wybieranych w okręgu wyborczym, bez możliwości kumulowania głosów. Uprawnienia przyznane wyborcy podczas głosowania okazały się niezwykle istotnym elementem systemu wyborczego. W głosowaniu na kandydatów w okręgach wyborczych na każdej karcie do głosowania wyborca pozostawiał nieskreślone nazwisko kandydata, na którego głosował, a pozostawienie na karcie do głosowania więcej niż jednego nieskreślonego nazwiska skutkowało nieważnością głosu. W głosowaniu na kandydatów z krajowej listy wyborczej wyborca oddawał głos na tych kandydatów, których nazwiska pozostawiał na karcie do głosowania nieskreślone. Odmiennie niż przy podziale mandatów w okręgach pozostawienie na karcie do głosowania więcej niż jednego nieskreślonego nazwiska nie powodowało nieważności głosu.

Charakteryzując przyjęte rozwiązania kształtujące ówczesny system wyborczy należy podkreślić, że nie tylko ustalone parytety wyznaczające granice wolności wyborów, ale również właśnie konstrukcje list wyborczych i uprawnienia wyborcy podczas głosowania, jak się później okazało, miały poważne konsekwencje dla wyników wyborów. Wybranymi w okręgach wyborczych zostawali ci kandydaci, którzy otrzymali więcej niż połowę ważnych głosów w obrębie mandatu, do którego zostali zgłoszeni. Jeżeli żaden z kandydatów nie uzyskał wymaganej liczby głosów koniecznym było przeprowadzenie ponownego głosowania. Uczestniczyli w nim dwaj kandydaci z kolejno największą liczbą głosów. Za wybranych w ponownym głosowaniu uznawało się tych kandydatów, którzy uzyskali największą liczbę ważnych głosów.

Kandydaci startujący z listy krajowej, aby objąć mandat również musieli uzyskać więcej niż połowę ważnych głosów. Twórcy ordynacji wyborczej nie przewidzieli jednak możliwości nieuzyskania przez kandydatów startujących z listy krajowej bezwzględnej większości głosów. Ordynacja wyborcza nie przewidywała ewentualności możliwości ponownego głosowania na kandydatów z listy krajowej!
Ordynacje wyborcze nie zawierały przepisów mówiących o trybie odwoływania posłów i senatorów. Brak tego typu regulacji tym trudniej wytłumaczyć, że przepisy dotyczące tej kwestii zostały zapisane w konstytucji.

Wybory zakończyły się w I turze zdecydowanym zwycięstwem opozycji, co było równoznaczne z klęską dotychczasowego obozu rządzącego . Z przeznaczonych 264 mandatów dla strony rządowej tylko 3 zostały obsadzone (2 zdobyli przedstawiciele ZSL, natomiast tylko 1 przedstawiciel PZPR). Koniecznym było przeprowadzenie drugiej tury wyborów w 107 ze 108 okręgów.
Frekwencja wyborcza wyniosła 62,32% . Warto zwrócić uwagę na znaczną ilość nieważnie oddanych głosów. Przyczyniły się do tego zapewne dość skomplikowane uprawnienia przyznane wyborcy podczas głosowania. W wielu okręgach wyborczych w ramach list kandydatów koalicyjno-rządowych oddano ponad 20% nieważnych głosów, w skali całego kraju w odniesieniu do tych list ilość głosów nieważnych osiągnęła 14%. Warto nadmienić, że w późniejszych wyborach do Sejmu wartość ta nie przekraczała kilku procent. W wyborach z listy krajowej po pierwszej turze głosowania mandat poselski zdobyło tylko dwóch kandydatów ZSL-u (Mikołaj Kozakiewicz i Adam Zieliński). Wyniki pozostałych kandydatów oscylowały w granicach 40% . Głosów nieważnych oddano zaledwie 0,3%, gdyż ordynacja nie wymagała dokonywania na liście skreśleń, co w zamierzeniach pomysłodawców tego rozwiązania miało być gwarancją uzyskania mandatów przez wszystkich kandydatów umieszczonych na liście.

Zapadłe rozstrzygnięcia przysporzyły sporo problemów natury nie tylko formalno-prawnej (brak przepisów dotyczących ponownego głosowania przy równoczesnym konstytucyjnym określeniu, że Sejm składa się z 460 posłów), ale i politycznej z uwagi na podjęte wcześniej ustalenia. Nieobsadzenie 33 mandatów spowodowałoby naruszenie stosunku sił politycznych w nowo wybranym Sejmie, a tym samym złamane zostałoby porozumienie polityczne zawarte przy „okrągłym stole”. Zaznaczyć należy, że podczas prac legislacyjnych możliwość wystąpienia takiego problemu była dostrzeżona, jednak została zlekceważona . Na ewentualność zaistnienia takiej sytuacji zwracano uwagę również w doktrynie .

Trzeba podkreślić, że przedstawiciele obu stron nie znajdowali rozwiązań dla wyjścia z impasu opartego o istniejące podstawy prawne. Strona solidarnościowa stała na stanowisku, że rozwiązaniem tego problemu powinien zająć się nowo wybrany Sejm, ale równocześnie nie chciała stwarzać pretekstów do unieważnienia wyborów i dlatego w jej szeregach przeważyła wola kompromisu wyrażającego się w przyzwoleniu na to, by Rada Państwa podjęła w tej sprawie decyzję. Wyjściem z sytuacji stał się zatem dekret wydany przez Radę Państwa w dniu 12 czerwca 1989 r., na mocy którego zmieniono ordynację wyborczą . Postanowiono w nim, że o nieobsadzone w pierwszej turze głosowania mandaty będą ubiegać się przedstawiciele strony koalicyjno-rządowej, z tym, że wybór posłów odbędzie się w wyznaczonych przez Radę Państwa okręgach wyborczych. Dekret z 12 czerwca 1989 r. stwierdzał ponadto, że o każdy nieobsadzony mandat będzie się ubiegać dwóch kandydatów zgłoszonych przez organy naczelne organizacji uprawnionych do zgłoszenia kandydatów. W zasadzie prawie cała ówczesna klasa polityczna zgodziła się na zmianę ordynacji wyborczej w trakcie trwania wyborów . Takie działanie wzbudziło jednak protesty niektórych członków Państwowej Komisji Wyborczej .

Przedstawiciele ówczesnej władzy dopiero poniewczasie zrozumieli, że tworząc ordynację wyborczą popełnili błąd. M. Rakowski przyznał, że wybory w ramach listy krajowej można było przeprowadzić w oparciu o inne zasady. Post factum stwierdził, że lista krajowa mogła liczyć np. 50 nazwisk, mandaty uzyskałoby 35 kandydatów z największymi ilościami głosów. „To był kolejny szkolny błąd”- podsumował Rakowski .

Zastosowany system wyborczy ograniczał pole rywalizacji wyborczej. Z pewnością, w przypadku tych wyborów nie można powiedzieć, że był wolne. Rywalizacja wyborcza pomiędzy głównymi obozami politycznymi przebiegała tylko w wyborach do Senatu oraz w obrębie 35% mandatów przyznanych przez ordynację „bezpartyjnym”. Przypisanie znacznej części mandatów przed wyborami określonym ugrupowaniom i wyznaczenie drugiej puli, w ramach której toczyć miała się nieskrępowana walka wyborcza, świadczyć może, że mieliśmy do czynienia z wyborami kurialnymi. W ramach mandatów przyznanych PZPR i ugrupowaniom satelickim dokonano podziału mandatów poprzez utworzenie swoistych kurii, podobnie zresztą w odniesieniu do puli 35% mandatów przeznaczonych dla strony opozycyjnej, z tą różnicą, że w ramach tej części mogło dojść do rywalizacji między konkurencyjnymi zbiorowymi podmiotami politycznymi . Ustalenie liczby mandatów przypadających poszczególnym ugrupowaniom przed elekcją z założenia miało ograniczyć rywalizację w wyborach określanych mianem niekonfrontacyjnych.

Zastosowany w 1989 r. system wyborczy do Sejmu składał się z rozwiązań charakterystycznych dla systemów większościowych z większością bezwzględną, z jednym zwycięzcą w ramach każdego z mandatów. Można przyjąć, że wybory odbywały się na zasadach bardzo podobnych do tych, jakie obowiązują w wyborach opartych o zasadę większości bezwzględnej w jednomandatowych okręgach wyborczych (wybory przeprowadzano co prawda w okręgach kilkumandatowych, ale wyborcy przyznano prawo wskazania adekwatnej do rozmiaru okręgu liczby kandydatów, bez możliwości kumulowania głosów). Przyjęcie takiego rozwiązania pozwalało zatem oczekiwać znacznej dysproporcjonalności wyniku wyborczego. Analiza zastosowanego systemu dokonana przez S. Gebethnera wykazuje, że Solidarność w wyborach do izby wyższej uzyskała 67,69% głosów, co dało jej 99% mandatów .

Na wyniki wyborów niewątpliwie największy wpływ miały silnie spolaryzowane nastroje społeczne. Nie można jednak pominąć roli, jaką wywarł system wyborczy. Nastroje społeczne połączone z zastosowaną ordynacją wyborczą spowodowały, że w wyborach do Sejmu w pierwszej turze głosowania kandydaci Solidarności obsadzili prawie wszystkie (oprócz jednego) z puli mandatów przewidzianych dla opozycji, a kandydaci PZPR i sojuszniczych ugrupowań tylko trzy. Warto również zwrócić uwagę na uprawnienia przyznane wyborcy podczas głosowania, skreślał on bowiem wszystkich kandydatów aspirujących do mandatu, których nie popierał.

Nie bez znaczenia była również strategia wyborcza, jaką przyjęły poszczególne ugrupowania. Solidarność do rywalizacji o każdy możliwy mandat wystawiała tylko jednego kandydata, co pozwoliło uniknąć rozpraszania głosów i zmniejszało ryzyko nieuzyskania wymaganej większości bezwzględnej. Strona rządowa natomiast chcąc przedstawić się jako uznająca demokratyczne standardy do poszczególnych mandatów wystawiała dwóch lub więcej kandydatów, co musiało automatycznie spowodować rozbicie głosów oddawanych na ten obóz polityczny.

Wybory do Sejmu przeprowadzono w 1989 r. w oparciu o bardzo specyficzne reguły . Przyjęte zasady miały uniemożliwiać bezpośrednią konfrontację kandydatów PZPR i Komitetu Obywatelskiego Solidarność. Przeciwnicy porozumień okrągłostołowych po przeszło dwudziestupięciu latach twierdzą, że nie były to wybory, a tylko sposób realizacji zawartej pomiędzy dwiema stronami umowy, w której rola wyborców została znacznie zredukowana. Nie zmienia to jednak faktu, że właśnie w tych wyborach szczególne znaczenie nabrała ich funkcja legitymizacyjna .

Rozwiązania ustawowe dotyczące wyborów do Senatu w 1989 r., podobnie jak samo przywrócenie tej izby parlamentu, były bardziej dziełem przypadku niż następstwem przemyślanej wizji ustrojowej . Chociaż zasadnicze założenia senackiej ordynacji wyborczej zostały uzgodnione podczas obrad „okrągłego stołu”, to jednak na etapie prac legislacyjnych pojawiały się również inne koncepcje. Jedna z nich (przedstawiona przez Radę Państwa) przewidywała wybór senatorów w okręgach wyborczych stanowiących województwa oraz z listy krajowej. Do zaproponowanej koncepcji wiele krytycznych uwag zgłaszała wówczas opozycja. W mojej ocenie były one zasadne. Podnoszono m.in., że sam podział administracyjny na istniejące województwa był sztuczny. Zwracano uwagę na „nierówność” podziału mandatów poprzez uwzględnianie w tym procesie istniejących województw. Dlatego strona solidarnościowa opowiadała się za takimi koncepcjami, które w znacznej mierze redukowałyby rozwiązania niekorzystne dla dużych województw. Polegały one m.in. na tym, by część mandatów rozdzielić proporcjonalnie pomiędzy województwa, z uwzględnieniem ich wielkości. Zgłoszona została również (przez posła W. Cimoszewicza) propozycja proporcjonalnego podziału mandatów senatorskich w oparciu o ogólnopolskie listy kandydatów, zgłaszane w jednym ogólnopolskim okręgu wyborczym. Do podziału mandatów stosowana miała być metoda Hare-Niemeyera . Taki system wyborczy byłby niewątpliwie korzystny dla środowiska politycznego jego autora. Gwarantowałby bowiem pewne minimum także siłom politycznym dotychczas sprawującym władzę. Sporna pozostawała również ilość tur głosowania .
Zgodnie z propozycją wysuniętą przez stronę rządową wybory do Senatu były wolne. Ordynacja wyborcza do Senatu była ściśle powiązana z ordynacją wyborczą do Sejmu. Do zgłoszenia kandydata na senatora niezbędne było zebranie 3 000 podpisów poparcia. Z każdego województwa wybierano dwóch senatorów, a z województw warszawskiego i katowickiego po trzech. Wprowadzenie województwa jako okręgu wyborczego było chyba jednak bardziej następstwem bieżącej kalkulacji politycznej niż starannie zaplanowanej koncepcji ustrojowej . Taki podział mandatów spotkał się z krytyką doktryny, bo chociaż zasada równości wyborów w przypadku Senatu nie była gwarantowana konstytucyjnie, to jednak mieliśmy do czynienia z nieuzasadnioną preferencją niektórych okręgów wyborczych względem innych.

W wyborach do Senatu wszyscy kandydaci w okręgu wyborczym byli umieszczani w porządku alfabetycznym na jednej karcie do głosowania. Mandaty otrzymywali ci, którzy uzyskali kolejno największe liczby głosów, pod warunkiem, że zdobyli więcej niż połowę ważnych głosów. Jeżeli żaden z kandydatów nie uzyskał wymaganej liczby głosów lub wymaganą liczbę głosów otrzymało mniej kandydatów niż liczba senatorów wybieranych w danym okręgu wyborczym, przeprowadzano ponowne głosowanie. Dochodziło do niego także wtedy, gdy z powodu otrzymania przez dwóch lub więcej kandydatów równej liczby głosów nie można było ustalić kolejności w obrębie dwóch lub trzech mandatów. W ponownym głosowaniu kandydowało najwyżej dwukrotnie więcej osób niż liczba mandatów pozostałych do obsadzenia, z tym, że były to osoby, które otrzymały kolejno największą liczbę głosów. Jeżeli kolejności takiej nie dało się ustalić – kandydowali wszyscy, którzy otrzymali równą liczbę głosów.

W pierwszych wolnych wyborach do Senatu w pierwszej turze głosowania obsadzono 92 mandaty, które w całości przypadły reprezentantom Solidarności. Uzyskiwali oni przeciętnie ok. 64% poparcia, natomiast kandydaci koalicji rządowej kilkunastoprocentowe poparcie. Koniecznym okazało się ponowne głosowanie, w którym do obsadzenia pozostało 8 mandatów, w 6 okręgach wyborczych. Warto podkreślić, że w drugiej turze wyborów frekwencja była znacznie niższa i wyniosła zaledwie nieco ponad 25%. Wspomnieć należy również, że w przypadku wyborów do Senatu tylko jeden mandat zdobył kandydat niezależny, a pozostałe 99 mandatów przypadło kandydatom Solidarności.
Niewątpliwie wybory z 1989 r. stanowią ciekawy przedmiot badań dla historyków i politologów, jednak dokonywane przez nich oceny nie będą pełne, jeśli pomijać będą istotę zastosowanego ówcześnie systemu wyborczego.

Autor: dr Tomasz Strzałkowski